Het referendum: geen gratis bier, wel duivelse details

8 Comments

Hier volgt een gastbijdrage van Kristof Jacobs (@KristofJacobs1), universitair docent in de politicologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Het moet een mooie dag geweest zijn voor Thom de Graaf. In 1999 moest hij als jonge fractieleider van D66 in de Tweede Kamer knarsetandend toezien hoe het referendum door Hans Wiegel werd getorpedeerd. Ditmaal kon hij als woordvoerder voor D66 in de Eerste Kamer meemaken dat het referendum wel werd goedgekeurd.  Inderdaad, relatief onopgemerkt keurde de Eerste Kamer op 16 april het initiatiefwetsvoorstel voor een raadgevend referendum goed. Hoewel er op dit blog wel aandacht aan werd besteed, zoals hier en hier, verschenen er enkel kleine berichtjes in de media over het referendum. Heerste er referendummoeheid of stelt deze nieuwe wet gewoon niet zo heel veel voor?

 

De essentie van de wet

Het initiatiefwetsvoorstel dat is goedgekeurd heet officieel een voorstel van wet inzake het ‘raadgevend referendum’.  Het gaat om een referendum waarbij burgers acht weken na het goedkeuren van een wet de tijd hebben om 300.000 handtekeningen te verzamelen. Als dat aantal handtekeningen gehaald is moet de regering een referendum organiseren. Wanneer minstens 30% van de kiezers is komen opdagen en meer dan 50% van de kiezers tegen de wet stemt, moet de regering overwegen om de wet in te trekken.

Jawel ‘overwegen’. De wet is dus niet-bindend. Er ligt ook voorstel tot bindend referendum, het zogenaamde ‘correctieve referendum’, waarbij men heel sluw in plaats van een grondwetswijziging de drempels wil introduceren via uitvoeringswetgeving. De procedure wordt dan wat eenvoudiger, maar er is nog wel degelijk een twee derde meerderheid nodig, en het is nog onzeker of die er wel zal zijn. Verderop ga ik in op het onderscheid ‘bindend versus niet-bindend’. Ietwat onverwacht is dat namelijk in de praktijk niet altijd even relevant.

 

Tabel 1. Vergelijking verschillende referendumwetten en -voorstellen

kristofref

 

Geen gratis bier

Vergeet verder de termen ‘raadgevend’ en ‘correctief’, ze leiden de aandacht af van de essentie en bovendien is ook het raadgevend referendum correctief omdat het ook enkel bestaande wetten kan tegenhouden. In beide gevallen gaat het om een noodrem waarbij burgers geen nieuwe wetten op de agenda kunnen plaatsen zoals in Zwitserland en California. Geen voorstellen tot ‘gratis bier op elke eerste zondag van de maand’ dus.

Wat er toe doet is het volgende: dit is een (voorlopig niet-bindende) vorm van referendum waarbij de burger het initiatief heeft om een wet tegen te houden. Dat het initiatief bij de burger ligt is cruciaal en uitzonderlijk.  Slechts op enkele plaatsen op de wereld bestaat deze, voor politici meest gevaarlijke, vorm van referenda. Politici geven hier namelijk een deel van hun macht uit handen en daarom leggen de meeste referendumwetten in andere landen het initiatief bij de regering.

 

Niet Zwitserland, maar Italië

Het Nederlandse soort referendum is erg uitzonderlijk en wordt vooral geassocieerd met Zwitserland, California en in mindere mate Italië.  Naast voorgenoemde landen hebben ook kleinere landen als Litouwen, Letland, Hongarije, Liechtenstein, Uruguay en Nieuw-Zeeland gelijkaardige wetgeving, maar dan hebben we het ook bijna gehad. De Nederlandse variant van het referendum werd vaak vergeleken met Zwitserland en California, maar eigenlijk past de wet het meest bij Italië.

De Italiaanse praktijk suggereert dat referenda wellicht zeldzaam zullen zijn, maar wel degelijk relevant kunnen zijn. Het Italiaanse referendum werd ingevoerd als een onderdeel van een compromis waarin eveneens de mogelijkheid tot scheiding (ontbinding huwelijk) was opgenomen.  De Italiaanse Christendemocraten gingen er toen van uit dat de ‘fatsoenlijke’ Italianen die wet namelijk meteen zouden wegstemmen. Het referendum over de scheidingswet kwam er, werd overweldigend beslist in het voordeel van de scheiding en jaren later werd het lot van de Christendemocraten mede bezegeld door een referendum waarbij het kiesstelsel werd geannuleerd.  Over een boomerang gesproken…

 

Bindend versus niet-bindend

Het Italiaanse voorbeeld geeft ook mooi aan dat het onderscheid tussen bindend en niet-bindend niet altijd relevant is. Of het nu bindend is of niet, in beide gevallen geldt: ‘politicians will often try to weasel their way out of it.’ Voor het niet-bindend referendum is dat positief, voor het bindende negatief. Het geeft namelijk aan dat een niet-bindend referendum volledig negeren vaak geen optie is. Dan ben je als regeringspartij erg kwetsbaar, zeker als verkiezingen nabij zijn. Het is dus waarschijnlijk dat de wet waarover gestemd is in een niet-bindend referendum wat aangepast wordt.

Bij een bindend referendum is deze praktijk schadelijker: politici trekken dan de wet in en dienen vervolgens een nieuwe wet in die erg lijkt op de vorige, maar net niet helemaal.  Zo zijn de Italiaanse partijen nu over een nieuwe kieswet aan het onderhandelen die ‘zo goed mogelijk’ de weggestemde wet benadert. In Italië is er gelukkig een Grondwettelijk Hof dat in het oog houdt of de nieuwe wet niet toch stiekem dezelfde is als de oude.

Nu is de Italiaanse politieke cultuur niet de Nederlandse. Wellicht zal het er hier wel netter aan toegaan. Langs de andere kant heeft Nederland geen Grondwettelijk Hof, wat dus wel een probleem kan opleveren als er straks wel een bindend referendum komt. Bovendien illustreerde het referendum over het Europese grondwettelijke verdrag heel mooi de ambivalente houding van politici tegenover een referendumuitslag. Ik ben dan ook benieuwd hoe politici zullen omgaan met referendumuitkomsten als er referenda komen.

 

Handtekeningen

Dat is namelijk een belangrijke vraag: hoe waarschijnlijk is het dat er überhaupt referenda zullen komen? Bij referenda zit ‘the devil in the detail’ (zie hier voor een mooi overzicht). In landen zoals Litouwen, Letland en Hongarije zijn er op basis van de referendumwetgeving namelijk nauwelijks echte referenda gehouden omdat de drempels te hoog zijn. Hoe zit dat in Nederland? Het aantal handtekeningen is op zich niet zo heel hoog: ongeveer 2,5% van het electoraat. In Letland is dat bijvoorbeeld 10% en in Litouwen zelfs 11,5%.

Wederom zijn echter de kleine letters belangrijk: niet het aantal handtekeningen an sich, maar het aantal handtekeningen gegeven de tijd die er voor staat om deze te verzamelen (‘circulatieperiode’) is cruciaal. 150,000 handtekeningen zijn bijvoorbeeld niet zo veel (+/- 1,25% electoraat), maar als je maar één dag hebt om ze te verzamelen is het haast onmogelijk. Deze circulatieperiode is in het geval van Nederland zonder meer de Achilleshiel van de wet (als je voorstander bent). Zes weken is immers bijzonder kort om 300,000 handtekeningen te verzamelen, en hier scoort Nederland wel degelijk als één van de meest extreme landen.

 

Opkomstdrempel

Tot slot nog kort even iets over de opkomstdrempel. Op het laatste moment werd er een opkomstdrempel van 30% toegezegd. Deze toegeving was nodig om de PvdA te overhalen om voor haar eigen voorstel te stemmen (tja…). Wat zijn de gevolgen van zo’n drempel?

Voor bindende referenda zijn opkomstdrempels zeer belangrijk en kunnen ze het referendum gemakkelijk uitschakelen.  Dat is vaak zo in Italië waar de drempel regelmatig niet gehaald wordt en politici dus geen rekening hoeven te houden met de uitkomst. Voor niet-bindende referenda is de dynamiek anders: als de opkomst gehaald wordt is de uitkomst moeilijker te negeren – het gaat immers om een geldig referendum dat daardoor een legitimeitsstempel heeft gekregen.

 

Samengevat: open én gesloten

Het Nederlandse referendum is een ietwat gekke mix geworden tussen openheid en geslotenheid waarbij er tegelijk op de gaspedaal en de rem wordt gedrukt. Wat dat gaat betekenen voor echte referenda is moeilijk te voorspellen. Maar goed, de impact van referendumwetgeving lijkt toch vooral preventief te zijn: de dreiging van een referendum is belangrijker dan een daadwerkelijk referendum. Dan maakt het eigenlijk niet bijster veel uit hoe de wet er uitziet…

About the author

Related Articles

8 Comments

  1. Gijs Schumacher

    Hoi Kristof. Interessant en informatief stuk…Vraagje: hoe verzamel je handtekeningen? Is dat een formulier invullen met kopie van id-kaart, of het equivalent van een facebook-like? Ik kan me voorstellen dat onwillende politici op die manier ook een onzichtbare drempel opwerpen.

  2. Kristof Jacobs
    Kristof Jacobs

    Goed punt, Gijs. Vaak zie je inderdaad dat er behoorlijk veel gepraat wordt over dit soort ‘details’. Als ik het goed begrijp, zal het mogelijk zijn om via DigiD te tekenen. Dat is niet onlogisch: de termijn die de overheid heeft om het aantal geldige handtekeningen te checken is behoorlijk beperkt (vooral bij het inleidend verzoek). De overheid heeft hier dus een incentive om het proces te stroomlijnen.

    In dit geval is dit zeker in het voordeel van burgers die handtekeningen willen verzamelen: digitaal werkt veel beter, goedkoper en sneller dan papier. Je moet dan echter wel met je Digid inloggen. Mogelijk is dat een extra drempel, maar goed ik ga er van uit dat Nederlanders dit wel min of meer gewend zijn ondertussen aangezien ze het ook voor de belastingaangifte doen.

    Samengevat: hier zijn politici wel degelijk vrij open geweest.

  3. Arjen Nijeboer (Referendum Platform)

    Dit artikel vertoont een aantal onjuistheden:
    1. De link in de tweede paragraaf gaat naar het verkeerde wetsvoorstel: kamerstuk 30174 is de grondwetswijziging voor het bindende referendum, de Wet raadgevend referendum is kamerstuk 30372. De juiste link moet zijn http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/30372_initiatiefvoorstel_fokke
    2. De circulatieperiode voor het huidige raadgevende referendum is 4 weken (geen twee) voor de eerste fase van 10.000, en 6 weken voor de tweede fase van 300.000 handtekeningen. De ambtenaar die de wet schreef heeft mij verzekerd dat de 10.000 handtekeningen niet meetellen voor de tweede fase, je kan dus niet stellen dat de tweede fase nog eens 290.000 handtekeningen moeten worden ingezameld (maar 300.000) en dat de totale tijd voor 300.000 handtekeningen dus 8 (of 10) weken is.
    3. De “Grondwet Wiegel” (wat een aparte benaming, Wiegel heeft die toch niet ingediend?) en de Tijdelijke Referendumwet hadden geen opkomstdrempel van 30%, maar een toestemmingsquorum van 30%: de uitslag was pas geldig als een meerderheid die tegenstemt tegelijk 30 procent van alle kiesgerechtigden omvatte, ongeacht ofzij wel of niet stemden. Hierdoor, als 60% tegenstemt, moet de opkomst dus 50% zijn anders is het aantal tegenstemmers lager dan 30% van het hele electoraat. Bij de huidge Wet raadgevend referendum is er “slechts” een opkomstdrempel van 30% en geen toestemmingsquorum. Overigens zit die opkomstdrempel er nu nog niet in, maar moet die nog achteraf worden ingevoerd via een reparatiewetje.
    4. Het schema vermeldt niet dat in de “Grondwet Wiegel” de handtekeningen alleen op het stadhuis konden worden gezet en de Tijdelijke Referendumwet hier vaag over was. De Wet raadgevend referendum kunnen handtekeningen door activisten vrij op straat worden ingezameld. Dat is uiteraard een lagere drempel.
    Overigens kennen Zwitserland en Californië OOK het correctief referendum (= ‘fakultatives Referendum’ of ‘optional referendum’), naast het volksinitiatief.

  4. Arjen Nijeboer (Referendum Platform)

    Overigens is online handtekeningeninzameling nog geen realiteit. De Wet raadgevend referendum opent die mogelijkheid wel, maar dit apart worden ingevoerd via een uitvoeringsregeling (AMvB).

  5. Kristof Jacobs
    Kristof Jacobs

    Beste Arjen,

    Dank voor je opmerkingen en suggesties, ik heb de tekst waar nodig aangepast (of beter: ze worden aangepast door Armen). Je suggesties versterken het beeld dat de situatie er sinds de Tijdelijke referendumwet duidelijk op vooruit gegaan is.

    Kort een reactie op enkele andere punten:
    @2: De handtekeningen van het inleidend verzoek: tijdens de debatten werd gesuggereerd dat de handtekeningenperiode eigenlijk al de hele periode loopt, vandaar dat ik er van uitging dat het om extra handtekeningen ging (de wettekst zelf is daar onduidelijk over). Ik heb geen contact gehad met de ambtenaar, dus dank voor de aanvulling. Zes weken is erg kort, nog korter dan ik in de oorspronkelijke tekst meldde.

    Wat betekent dit voor de beoordeling van de wettekst? Wel, het versterkt het beeld dat er zowel op de gaspedaal als op de rem wordt geduwd: vier weken voor 10.000 handtekeningen is meer dan redelijk; 6 weken voor 300.000 handtekeningen is uitermate kort – zeker als de eerste 10.000 nog een keertje moeten worden overgedaan worden. De circulatieperiode (voor het definitieve verzoek) is de Achilleshiel van de wet.

    @4: Het klopt dat Zwitserland en California ook het correctief referendum hebben (ik beweer ook nergens in de tekst dat dat niet zo is). In de debatten verwijzen de politici echter niet naar ervaringen met die correctieve referenda, maar naar algemene ervaringen met de ‘citizen-initiated referendums.’ Dan krijg je discussies over het ondermijnen van de vertegenwoordigende democratie en gratis bier. Daarom is Italië een beter vergelijkingspunt.

    Mvg,
    KJ

  6. 3 vragen over het democratisch gehalte van het Oekraïnereferendum – econooMax

    […] Bijzonder is dat in Nederland niet politici, maar burgers zelf een referendum uit kunnen roepen. De onderwerpkeuze is echter beperkter. Er kan slechts een referendum gehouden worden over wetten die zijn goedgekeurd door het parlement. Burgers mogen niet zelf een onderwerp aandragen (bijvoorbeeld: Nexit). Ook zijn een aantal wetten uitgezonderd (o.a. over het koningschap, koninklijk huis of een verandering van de Grondwet; meer info). […]

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked (required)