10 jaar transparantiehervormingen in de EU

Op 1 december 2009 trad het Verdrag van Lissabon in werking. Dezelfde dag kwam de Europese Commissie op de proppen met een lange memo aan journalisten. Wat konden zij verwachten van het nieuwe verdrag? Weinig verrassend was de memo obligaat juichend. Als concreet voorbeeld van verbetering noemde de Commissie “meer democratie en transparantie”. De toewijzing van beleidscompetenties en het besluitvormingsproces, met name waar het wetgeving betrof, zouden voortaan zichtbaarder en doorgrondelijker zijn voor het brede publiek. Zou Lissabon dan eindelijk het einde van het slepende transparantiedebat markeren?

Niet bepaald. Tien jaar hervormingen verder lijken de Europese instellingen nukkig te hebben vastgesteld dat ze het ook nooit goed kunnen doen: het is ‘damned if you do, damned if you don’t’. De transparantie is in sommige opzichten weliswaar toegenomen; vooral hebben de instellingen zich echter verder in hun stellingen ingegraven. En dat lijken ze grotendeels elkaar aan te doen ten overstaan van een kritisch en mondig publiek.

Casus: lobbyen transparant maken

Laat ik dit punt illustreren aan de hand van een korte casus. Het is oktober 2014 en Frans Timmerman wordt gehoord door het Europees Parlement in het kader van zijn benoemingsprocedure voor de post van eerste vice-voorzitter van de Commissie, met ‘betere regulering’ als één van zijn portefeuilles. Tijdens de hoorzitting belooft Timmermans het vraagstuk van de transparantie hoge prioriteit te geven. Een maand later verschijnt inderdaad een eerste schets van een actieplan. Contacten met lobbyisten dienen voortaan verplicht openbaar gemaakt te worden. “Het publiek zegt de overheid, “laat het zien!”, stelt Timmermans bij deze gelegenheid, “En we willen het laten zien”.

De aankondiging van Timmermans leidt tot een geweldig getouwtrek. Binnen een maand nagelen campagnegroepen zoals ALTER-EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation) Timmermans publiekelijk aan de schandpaal. Nieuwe gepubliceerde plannen blijven namelijk bij een hérenakkoord met het Parlement om geen lobbyisten te ontvangen die niet op het register staan. De NGO’s schamperen verder dat het zogenoemde ‘transparantieregister’ “slechts het topje van de ijsberg is, aangezien een groot deel van de lobbyindustrie […] het register boycott”. Dit plan blijkt algauw uit de koker van de vorige Commissie-Barosso te komen; Timmermans stoomt ondertussen door met de uitwerking van het zijne. Het hele jaar 2015 zetten NGO’s, nu gesteunend door kritische uitingen van de Europese Ombudsman en verschillende prominente Europarlementariërs, hun protest voort.

In maart 2016 komt Timmermans dan met een beleidsontwerp voor een lobbyregister dat ter consultatie aan het publiek wordt voorgelegd. Hij roept de Raad op om zich hierbij aan te sluiten. ALTER-EU verliest geen tijd met het publiceren van een rapport waarin het het gebrek aan transparantie van de Brusselse delegaties van de 28 lidstaten aan de kaak stelt. In september 2016 wordt de ontwerptekst voor een interinstitutioneel akkoord openbaargemaakt. De druk werkt, en uiteindelijk komt de Raad naar de onderhandeltafel – zij het pas na 19 maanden intern geharrewar.

Ondertussen probeert een groep van 100 (!) NGO’s de druk op de onderhandelingen te houden om zo bindende regels met een brede toepassing af te dwingen. Ze schrijven daartoe een open brief aan het Parlement, waarin ze betogen dat de instelling “meer moet doen om lobbytransparantie te verbeteren”. Ook menen deze NGO’s dat de Europarlementariërs eerst hun eigen huis op orde moeten hebben om overtuigend meer transparantie in andere Europese instellingen te kunnen verdedigen.

En dan, na een jaar onderhandelen in een sfeer van onenigheid en wederzijds wantrouwen… storten de onderhandelingen tussen de instellingen in.

De moraal van het verhaal?

Om te concluderen dat Timmermans zijn volledige termijn als Commissaris over lobby-transparantie sprak zonder dit voor elkaar te krijgen zou voorbij gaan aan de grotere moraal van het verhaal. Tenslotte kunnen we ook vaststellen dat hij bij zijn verhaal bleef, maar domweg verslagen werd door een onbuigzame meerderheid in de Raad.

De werkelijkheid is dat alle partijen er slecht vanaf komen. De Commissie, omdat die er niet in slaagde de onderhandelingen tot een succesvol einde te brengen. Het Parlement, omdat het vanaf de zijlijn toekeek hoe de andere instellingen zichzelf beschadigden, terwijl het er zelf pas in januari 2019 in slaagde om de eigen lobbytransparantieregels bindend te verklaren – rijkelijk laat voor een zelfbenoemd transparantie-voorvechter. De Raad, tenslotte, vreesde een inbreuk op nationale bevoegdheden, en wilde daarom het liefst niets met het lobbytransparantie-initiatief te maken hebben, but werd voor het blok gezet. Het laatste overgebleven middel werd daarmee traineren en obstrueren.

Kort gezegd: als instelling die transparantie probeert te implementeren zal je het nooit goed doen. Als je weigert mee te doen aan het transparantiediscours krijg je het om te oren. Als je de beste leerling in de klas bent, had je altijd nog meer kunnen doen. En als je beweert dat het de anderen waren die vooruitgang blokkeerden… waarom zouden we geloven dat je achter gesloten deuren net zo hard voor transparantie strijdt als op je sociale media-accounts?

De X-factor: Inter-institutionele verhoudingen

Bij overheidstransparantie wordt vaak verondersteld dat het gaat om een spanningsveld tussen het publiek (soms via NGO’s) en de overheid. Hoewel dit spanningsveld inderdaad mede bepalend is voor de mate van transparantie, wordt een mogelijke verklaring vaak over het hoofd gezien: die van de inter-institutionele verhoudingen. Zeker in de EU, waar instellingen in een constante strijd verwikkeld zijn om de gunst en het vertrouwen van de burger, is dit een potentiële factor van gewicht.

Wanneer we kijken naar het ontwikkelingsproces van het meeste transparantie-gerelateerde beleid in de EU, zien we dat dit inderdaad sterk verweven is met inter-institutionele concurrentie. Transparantie kan bijvoorbeeld als alternatief worden gebruikt waar regelingen voor bijzondere toegang tot informatie tekort schieten. Dit is een strategie die verschillende Europarlementariërs de afgelopen jaren hebben toegepast. Zo zocht Sophie in ‘t Veld toegang tot documenten van de Raad en de Commissie, en dwongen Heidi Hautala, Michèle Rivasi, Benedek Jávor and Bart Staes transparantie af van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid. Deze strategie biedt de klager de mogelijkheid om andere instellingen (soms letterlijk) in het beklaagdenbankje te zetten om hun ‘geheimzinnigheid’ – een veel voorkomend competitief middel.

Een andere institutionele strategie is het inzetten van transparantie als een vorm van meta-regulering die steunt op constante monitoring. Deze tendens is het meest zichtbaar in principal-agent verhoudingen, zoals die van de Raad en het Parlement met de Commissie (denk daarbij bijvoorbeeld aan het zogenaamde  comitologie-register dat in 2011 werd geïntroduceerd om het circuit van beleidsexperts in de gaten te houden). Maar ook minder conventionele institutionele actoren begonnen zich de afgelopen jaren sterker te roeren. Zo zocht de Europese Ombudsman de grenzen van haar mandaat op door de transparantie van het wetgevingsproces uitvoerig te onderzoeken, en schreven de nationale parlementen van de EU, verenigd in het COSAC-platform, een brief aan vier voorzitters van EU-instellingen, waarin ze verscheidene transparantieproblemen aan de kaak stelden die volgens hen te lang genegeerd waren. Het probleem met sommige van deze pogingen tot meta-regulering is dat ze grotendeels tandeloos zijn, waardoor transparantie-eisen voornamelijk tot meer frustratie aan alle kanten leiden.

Misschien wel de meest directe impact van transparantie betreft inter-institutionele onderhandelingen. Hier kan een potentiële transparantiemaatregel worden ingezet als troef om op een ander dossier iets gedaan te krijgen. Precies het soort ‘log rolling’ dat beleidsonderzoekers al sinds jaar en dag bestuderen. Gerelateerd hieraan kan transparantie ook worden gebruikt als hefboom, waarbij een instelling een transparantiezaak aanhangig maakt, of dreigt te maken, totdat de aangeklaagde instelling een gewenste toezegging doet.

Deze laatste strategieën in de praktijk laten zien dat het Europese transparantiehervormingsproces inmiddels tegen duidelijke grenzen aan stoot: de instellingen zijn steeds slechter geworden in competitieve samenwerking. Of het nu gaat om de transparantie van het wetgevingsproces, lobbyisten, uitgaven, of administratieve documenten: verreweg de meeste hervormingspogingen van het afgelopen decennium zijn mislukt, hetgeen aangeeft dat het ‘beleidskwartetten’ en de ‘hefbomen’ sterk aan productiviteit hebben ingeboet. Dit is hoofdzakelijk terug te leiden tot twee factoren. Allereerst, een toegenomen realisering onder de instellingen dat transparantie onvoorziene langetermijnseffecten kan hebben. Hierdoor zijn zij in toenemende mate huiverig om toezeggingen te doen. Ten tweede, omdat transparantiehervorming aan een ‘verschansingseffect’ onderhevig zijn, wat betekent dat transparantievoorstanders de voorkeur geven aan de huidige, onvolmaakte status quo, dan aan het open van onderhandelingen met het bijbehorende (reeële) risico dat bepaalde rechten zullen worden teruggedraaid.

Ironisch genoeg is het enige terrein waarop de instellingen tot voor kort erin slaagden redelijk goed samen te werken de informele triloogonderhandelingen. Ironisch, omdat deze samenwerking juist leidde tot een kartel-achtige beperkende interpretatie van het staande transparantierecht inzake openbaarheid van wetgevingsdocumenten. Echter, zoals het belangrijke arrest De Capitani tegen Parlement van vorig jaar liet zien, keurde het Hof van Justitie deze positie af. De instellingen zijn hierdoor sinds maart 2018 verplicht alle wetgevingsdocumenten direct openbaar te maken.

En het Verdrag van Lissabon?

En wat is dan nu de impact van het Verdrag van Lissabon op de beschreven dynamiek? Er zijn twee antwoorden op deze vraag mogelijk.

Het eerste is: deze impact is zeer beperkt – in directe zin. De bepalingen betreffende toegang tot documenten in het Verdrag van Amsterdam (1999) werden grotendeels direct overgenomen in het Verdrag van Lissabon (Werkingsverdrag artikel 15(3)). Het enige verschil daarbij was dat de transparantieverplichtingen werden uitgebreid tot álle Unieorganisaties en –agentschappen (voorheen hadden ze slechts betrekking op de instellingen).[1] Wellicht kan worden gesteld dat het Verdrag van Lissabon het begrip van wetgevingstransparantie verder heeft geconstitutionaliseerd. Dit heeft de positie van het Hof van Justitie bevestigd waar het zich op democratische argumentatie beroept om wetgevingstransparantie te versterken. Dit proces was echter al voor het Verdrag van Lissabon gaande, en werd er verder weinig door beïnvloed.

Het Verdrag van Lissabon heeft echter ook een aantal -soms significante- wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot de inter-institutionele verhoudingen. In hun totaliteit oefenen deze ’tweaks’ een duidelijke indirecte invloed uit op de openbaarheid van EU-besluitvorming. Om maar een kleine greep uit de nieuwe verdragsinstrumenten toe doen:

• Artikel 218(10) van het Werkingsverdrag verschaft het Europees Parlement nu het recht om onverwijld en volledig te worden geïnformeerd tijdens elke fase van internationale onderhandelingen. In het geval van de meeste internationale ontwerpovereenkomsten (degenen die betrekking hebben op het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid uitgezonderd) kan het dit recht afdwingen door een veto uit te spreken. En nadat het Parlement dit krachtmiddel niet schuwde in de SWIFT- en ACTA-overeenkomsten, prees de Ombudsman de Commissie voor de transparantie waarmee het de Brexit-onderhandelingen coördineerde.
• Ook het toezicht op de uitvoeringstaken van de Commissie is versterkt (Werkingsverdrag 291(3)), hetgeen heeft geleid tot een verordening van het Europees Parlement en de Raad die een ‘comitologie’-register in het leven roept.
• Op vergelijkbare wijze zorgen EU-Verdrag artikel 12 en Protocol 2 verbonden aan het Verdrag vna Lissabon ervoor dat ook de nationale parlementen een duidelijker profiel in het EU-besluitvormingsproces verwierven. Zo kunnen zij nu op grond van subsidiariteitsbezwaren de Commissie vragen wetsontwerpen te herzien middels een zogenaamde gele- en oranje-kaartprocedure.
• Tenslotte breidde het Verdrag van Lissabon het mandaat van de Ombudsman uit, waardoor nu ook de Europese Raad en alle organisaties en agentschappen, evenals klachten met betrekking tot het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid binnen haar takenpakket vallen (Werkingsverdrag artikel 228). Daaronder vallen uiteraard ook transparantieklachten.

Het moge duidelijk zijn dat deze taakuitbreidingen niet allemaal met het idee van transparantie in het achterhoofd ontworpen zijn. In sommige gevallen heeft dat de betreffende actoren er echter niet van weerhouden om hun nieuwe podium te gebruiken om zich actief in het transparantiedebat te mengen.

Conclusie

Afgaande op de afgelopen tien jaar mogen we dus vaststellen dat de Europese instellingen over het algemeen grote voorstanders zijn van transparantie – waar het andere instellingen betreft. Wat hun eigen achtertuin begaat, zijn ze minder veranderingsbereid. Tot op zekere hoogte is deze aarzeling best te begrijpen: ook al hebben ze een lange weg afgelegd sinds de geheimzinnige dagen aan het begin van de Unie, ze hebben nooit veel handen op elkaar gekregen voor hun transparantieverbeteringen. Eigenlijk vooral het tegendeel: elke maatregel legt een gebrek bloot, en het zijn vaak de andere instellingen die daar gretig op wijzen.

Maar net zoals transparantiebeleid weinig lof oplevert, is niets doen ook geen optie meer. Zeker na het Verdrag van Lissabon is de geest uit de fles, en die gaat er niet meer in terug. De geleidelijke constitutionalisering van ‘checks and balances’ ondermijnt over het algemeen de directe verwerping van transparantie-claims. Dit is met name duidelijk op het terrein van wetgeving, waar argumenten tegen openbaarmaking gestadig aan geloofwaardigheid hebben ingeboet. De argumenten tegen brede transparantie kunnen dus niet langer worden genegeerd. Maar evenmin kunnen we de inter-institutionele dynamiek van transparantiehervormingen negeren. De belangen die op het spel staan zijn vaak zodanig, dat ze simpelweg niet zomaar weggewenst kunnen worden uit het hervormingsproces. In weerwil van ‘Lissabon’ zal ‘transparantie doen’ doen doormodderen betekenen, met telkens weer een nieuwe confrontatie. Of dit zal leiden tot werkbare, legitieme, en overtuigende oplossingen in deze tijden van digitale en versnipperde toeschouwersdemocratie? Dat is de vraag van één miljoen euro. Aan het Verdrag van Lissabon zal het in elk geval niet liggen.

[1] Tien jaar na dato heeft de formele ‘Lissabonisering’ van de betreffende wetgeving nog steeds niet plaatsgevonden, alhoewel het duidelijk is dat de betreffende organisaties en agentschappen hun transparantiebeleid op deze wetgeving dienen af te stemmen.