Archives for oktober 2017

Vorige week werd het nieuwe kabinet geïnstalleerd. Alle ministers, behalve Mark Rutte, waren nieuw als minister en legden dus de eed of gelofte af. Is het uitzonderlijk dat er zoveel nieuwe ministers in het kabinet zitten?

Volledige of gedeeltelijke afwisseling

Internationaal gezien is het helemaal niet opmerkelijk dat veel ministers geïnstalleerd moeten worden. De manier waarop het kabinet tot stand komt, verschilt van land tot land. Een belangrijk onderscheid is of in een land het kabinet door volledige of gedeeltelijke afwisseling gevormd wordt. In landen als het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Denemarken wordt het kabinet traditioneel gevormd door volledige afwisseling. Bij iedere verkiezing wordt gekeken of de linkse partij (of partijen) of de rechtse partij (of partijen) de grootste is. Deze levert dan de ministersploeg. Dat betekent dat bij de verkiezing óf er een volledig nieuwe ministerraad komt óf veel van de ministers terugkomen.

In Nederland, maar ook in landen als Oostenrijk, Finland en Duitsland is gedeeltelijke afwisseling gebruikelijker. Na de verkiezingen krijgt de grootste partij het initiatief en wordt er onderzocht of er een meerderheid gevormd kan worden. Als de bestaande coalitie niet doorgaat, blijft er ten minste een coalitiepartij in de coalitie, er schuift één of meerdere partijen uit de coalitiepartij, en komt er één of meerdere partijen bij.

In landen met gedeeltelijke afwisseling, vallen kabinetten vaak, terwijl in landen als het Verenigd Koninkrijk kabinetten stabieler zijn. Toch is het beleid in landen met gedeeltelijke afwisseling consistent, ondanks dat kabinetten instabieler zijn, stellen politicologen als Arend Lijphart, deels omdat ministers lang op hun post blijven. Denk aan Joseph Luns, die tussen 1952 en 1971 minister van Buitenlandse Zaken was in kabinetten met verschillende samenstelling.

Dat is het idee, maar in welke mate is er continuïteit in de ministerraad?

Figuur 1: Percentage ministers (rood) en bewindslieden (groen) dat in het kabinet bleef

Wisselingen in de ministersploeg

In de figuur hierboven kan je zien in welke mate leden van het kabinet in het kabinet blijven. De rode balkjes laten het aandeel ministers dat minister gebleven is als er een nieuw kabinet is aangetreden, zien. De groene balkjes laten het aandeel bewindspersonen (ministers en staatssecretarissen) zien dat bewindspersoon is gebleven. Dat kunnen staatssecretarissen zijn die minister zijn geworden, of staatssecretarissen die staatssecretaris zijn gebleven. Ik geef het figuur met bewindspersonen weer omdat pas sinds 1986 alle staatssecretarissen gelijk tijdig met de ministers worden beëdigd. Gemiddeld blijf 47% van de ministerraad aan en 42% van het kabinet.

De figuur laat zien dat het kabinet Rutte III niet het eerste kabinet was waarin maar een klein deel van de bewindspersonen blijft of het meest extreme geval. In het eerste kabinet Van Agt (CDA/VVD) moesten alle ministers opnieuw geïnstalleerd worden. De premier, Van Agt, was lid geweest van het voorgaande kabinet, het kabinet-Den Uyl (PvdA/KVP/ARP/D66/PRR) maar had, vanwege een toenmalige regel dat Kamerleden maximaal drie maanden tegelijkertijd minister mochten zijn, afstand gedaan van het ministerschap om lid te blijven van de Tweede Kamer na de verkiezingen van 1977. Hierbij speelde natuurlijk een rol dat alle PvdA, PPR en D66 bewindspersonen niet doorgingen, en er ministers van VVD en CHU-huize bij moesten komen, maar ook dat de ministers van het kabinet-Den Uyl niet waren voorgedragen door hun partijen maar handgekozen waren door de progressieve partijen tijdens de curieuze formatie 1972-1973.

Tussen het kabinet-Kok II (PvdA/VVD/D66) en het kabinet-Balkenende I (CDA/LPF/VVD) bleef ook maar één persoon minister, Korthals, die van Justitie naar Defensie ging. Als we staatssecretarissen meenemen dan is het aandeel iets hoger: Remkes en Hoogervorst werden gepromoveerd naar minister.

Als we staatssecretarissen mee nemen (groene balkjes), dan valt het kabinet-Kok I (PvdA/VVD/D66) op: Van Lubbers III (CDA/PvdA) naar Kok I ging maar drie van de vijfentwintig bewindspersonen door. Minister-president Kok, de eeuwige minister, Pronk, en de minister van onderwijs, Ritzen. Natuurlijk waren alle D66 en VVD bewindspersonen nieuw, maar ook alle PvdA staatssecretarissen waren nieuw. Nadat de partij na vijf jaar in het kabinet in een neerwaartse spiraal was gekomen, zorgde Felix Rottenberg voor een massale personele vernieuwing om de partij weer energie te geven.

Figuur 2: Nieuwe bewindslieden en nieuwe coalitiepartijen (Rutte-III in het rood)

Mate waarin de coalitie en de ministerraad vernieuwd wordt

Wat verklaart de mate waarin de ministerraad vernieuwd wordt? Een logische verklaring voor de mate waarin leden van de ministerraad aanblijven is de mate waarin de steun in de Kamer gelijk blijft. In de figuur hierboven staat de mate waarin leden van de ministerraad in de ministerraad blijven op de verticale as (‘ministerraadvernieuwing’). Op de horizontale as staat het percentage zetels van partijen die in de coalitie zitten dat ook voor de verkiezingen in de coalitie zat (‘coalitievernieuwing’).

De rondjes zijn kabinetten gevormd na verkiezingen en driehoekjes zijn tussentijds gevormde kabinetten. Je kan duidelijk zien dat de mate van coalitievernieuwing een redelijke voorspelling is van de mate van ministerraadsvernieuwing. Dat is natuurlijk op zich logisch omdat als bijna alle fracties in het kabinet nieuw zijn, zij allemaal nieuwe ministers zullen voorstellen. Toch zijn er ook kabinetten die bijna helemaal bestaan uit partijen uit de voorgaande periode, waar een groot deel van de ministers nieuw is, zoals het kabinet-Biesheuvel waar maar twee op de zestien ministers aanbleef. Kabinetten die tussentijds gevormd zijn, bestaan voor meer dan 50% uit oude ministers. Dat is natuurlijk logisch omdat dit met name demissionaire kabinetten zijn waarbij de portefeuilles herverdeeld worden onder de bestaande ministers en mogelijk een aantal staatssecretarissen gepromoveerd worden.

Er is geen perfecte correlatie tussen het aantal ministers dat aanblijft na een kabinetswisseling en de mate waarin de coalitie aanblijft. De stabiliteit is minder groot dan de continuïteit van partijen aangeeft.  Ook als er veel partijen in het kabinet blijven, is er vaak toch een grote personele wisseling.

De naamswijziging van onder andere het Ministerie van Veiligheid en Justitie naar Justitie en Veiligheid wordt door sommigen kostbare symboolpolitiek genoemd. Naamswijzigingen zijn allicht de meest symbolische vorm van departementale veranderingen, die in Nederland bij vrijwel elke formatie plaatsvinden. Is dit inderdaad puur symbolisch of zijn er ook andere redenen om elke vier jaar te sleutelen aan de ministeriële indeling?

Sinds de Tweede Wereldoorlog is er flink gesleuteld aan de departementale indeling. Het eerste kabinet Beel (1946-1948) kende behalve de ministeries van Algemene Zaken, Financiën en Buitenlandse Zaken geen enkel departement met dezelfde naam als in Rutte-III. Onder Beel bestonden onder andere een ministerie van Oorlog én een van Marine, een ministerie van Openbare Werken en Wederopbouw (later: Wederopbouw en Volkshuisvesting), en een ministerie van Overzeese Gebiedsdelen. Een ministerie van Volksgezondheid bestond nog niet. Pas in de jaren ’70 kwam er een ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Dat laatste thema werd in 1982 weer verhuisd naar het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). In 2010 kwam er een nieuw ministerie van Infrastructuur en Milieu. En onder Rutte-III valt het thema klimaat juist weer onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Veel thema’s die in de afgelopen 70 jaar aan belang hebben gewonnen, hebben een institutionele zwerftocht afgelegd.

Zelfs de namen van klassieke departementen moeten er soms aan geloven. Aan Binnenlandse Zaken werd in 1998 Koninkrijksrelaties toegevoegd.  Economische Zaken werd Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. En bij dezelfde grote hervorming in 2010 werd het ministerie van Justitie (dat al sinds 1848 zo heette) hernoemd tot Veiligheid en Justitie, toen het Directoraat-Generaal Openbare Orde en Veiligheid overging van Binnenlandse Zaken naar Justitie. Er was destijds al kritiek op die naamgeving, onder andere van André Rouvoet (ChristenUnie), omdat deze justitie ondergeschikt zou maken aan veiligheid. Voor de CDA-VVD-met-PVV-gedoogsteun-coalitie was het vooropzetten van Veiligheid juist een belangrijk symbool van het belang dat aan openbare orde en criminaliteitsbestrijding werd gehecht.

De naamgeving van departementen volgt dus uit het maatschappelijk en politiek belang van thema’s en onderwerpen. In bredere zin wordt het sleutelen aan ministeriële portefeuilles gebruikt om uiting te geven aan politieke belangen, maar ook om de verdeling van portefeuilles in balans te brengen. Dat laatste gebeurt vooral door het gebruik van ‘ministers zonder portefeuille’ en de taakverdeling tussen ministers en staatssecretarissen.

Uit een lopend onderzoek onder leiding van Thomas Meyer en Ulrich Sieberer waarvan eerste resultaten vorige maand zijn gepresenteerd op de ECPR General Conference blijkt dat dit in Nederland relatief vaak gebeurt. Bij elke formatie zijn er wijzigingen en ook tussentijds vinden met regelmaat departementale herindelingen plaats. Vaak zijn dit de wat politiek minder gevoelige (maar niet onbelangrijke) zaken, zoals de verantwoordelijkheid voor vastgoed bij defensie of nucleaire veiligheid.

Politiek gezien is het moment van de formatie het meest van belang. Op dat moment kunnen partijen hun belangrijke politieke wensen op tafel leggen. Het opnemen van Klimaat in de naam van het Ministerie van Economische Zaken is daar een voorbeeld van. Dat geeft het belang van het thema aan, en in bijzonder het feit dat één minister op dat terrein de leiding moet nemen.

De terugkeer van het Ministerie van Landbouw (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) is een voorbeeld van een inhoudelijke wens (van CDA) die ook politiek-strategisch handig uitkomt. Daardoor heeft de ChristenUnie ook een minister met een eigen departement en begroting (een ‘minister van’ in plaats van een ‘minister voor’). Weliswaar een relatief klein departement dat politiek gezien als minder belangrijk werd ingeschat in het verleden, maar toch: Carola Schouten heeft er de leiding. Departementale herindelingen en naamswijzigingen zijn dus een terugkerend fenomeen en worden gebruikt om uiting te geven aan politieke voorkeuren en het belang dat men aan bepaalde thema’s hecht, maar ook om de portefeuilleverdeling tussen partijen te balanceren. Tot op zekere hoogte is dat symbolisch, maar ook dat is politiek.