Met de regelmaat van de klok roepen politici dat de versplintering van de politiek een probleem is. Er zouden teveel partijen zijn in de Eerste en/of Tweede Kamer die het besturen en hervormen onmogelijk maken. De oplossing ligt volgens diezelfde politici niet zelden in het wijzigen van het kiesstelsel. Nu Mark Rutte zijn zegen heeft gegeven, komt er een Staatscommissie Parlementair Stelsel en deze gaat uiteraard ook weer kijken naar het kiesstelsel. Een kiesdrempel of een districtenstelsel invoeren bijvoorbeeld.
Maar wacht eens… na zo’n 50 jaar praten over het veranderen van het kiesstelsel is er nauwelijks echt iets veranderd. Waarom zou dat nu anders zijn?
Veel gepraat, weinig veranderd
Nederland heeft inderdaad een geschiedenis van Staatscommissies waaruit dikke rapporten en vrij weinig veranderingen voortkomen: de Staatscommissie-Thomassen (2009-2010), de Nationale Conventie (2006), de Commissie-De Koning (1990-1991), de Staatscommissie-Biesheuvel (1982-1985), de Staatscommissie-Cals/Donner (1967-1971) en zo kunnen we nog wel een tijdje doorgaan.
Niet al deze staatscommissies gingen in op het kiesstelsel, maar vele wel. En ja er is een klein beetje veranderd aan het kiesstelsel: het aantal Tweede Kamerleden is verhoogd in 1956, de stemplicht werd afgeschaft in 1970 en de voorkeurstem kreeg meer gewicht in 1997. Maar goed, in vergelijking met het fameuze districtenstelsel dat D66 voorstond of een direct gekozen formateur is dit slechts klein bier. Waarom verandert er zo weinig?
Recent onderzoek: het valt niet mee om het kiesstelsel te wijzigen
Er is veel geschreven over wijzigingen van de kieswet – politicologen zijn er gek op. De beste stukken zijn zonder twijfel van Ken Benoit, Richard Katz (in dit boek) en Alan Renwick. Het probleem is dat deze stukken (en vele andere in het veld) geïnspireerd zijn door momenten waarop het kiesstelsel wél gewijzigd werd. Hoewel er wel theorieën bestaan waarom er geen wijzigingen plaatsvinden was dit nog niet grondig empirisch onderzocht.
Lidia Nunez en ik onderzochten daarom welke factoren van invloed zijn (het gaat om deze studie – geen paywall). We analyseerden 15 West-Europese landen en gebruikten de excellente ESCE database om te kijken waar er allemaal wijzigingen hadden plaatsgevonden – en waar niet.
Uit onze statistische analyses en case studies kwamen drie factoren naar voren die de kansen van een verandering van het kiesstelsel verhogen of verlagen: hoe lastig het is om de grondwet te veranderen; de samenstelling van de regering en de aanwezigheid van een Grondwettelijk Hof.
- Een rigide grondwet
Laten we beginnen met de meest voor de hand liggende: de grondwet. Vaak zijn de cruciale elementen van het kiesstelsel verankerd in de grondwet. Wil je het kiesstelsel veranderen, dan moet je ook de grondwet aanpassen. En dat is bijna altijd lastig. Hoe gemakkelijker de grondwet te veranderen is, hoe meer wijzigingen van de kieswet er plaatsvinden. Griekenland en Italië hebben bijvoorbeeld een vrij gemakkelijk te wijzigen grondwet en de kieswet verandert er zeer vaak.
Nederland heeft echter een zeer rigide grondwet: eerst dienen zowel de Tweede als de Eerste Kamer akkoord te gaan (simpele meerderheid) en na verkiezingen dienen beide kamers nogmaals akkoord te gaan bij tweederde meerderheid. De laatste grote poging tot verandering van het kiesstelsel vond in 2005 plaats. Eén van de redenen voor het falen van dat voorstel De Graaf was dat de bevoegde minister (Thom de Graaf, D66) zich in bochten moest wringen om een voorstel te maken dat de grondwet niet zou wijzigen (men was zich er terdege van bewust dat dat de kans op slagen zou reduceren tot bijna nul).[1] Een uiteindelijke voorstel dat echter zo weinig duidelijke voordelen had dat zijn coalitiepartners VVD en CDA het niet konden steunen. Dit brengt ons meteen bij de tweede cruciale factor: de regering zelf.
- Samenstelling van de regering
De samenstelling van de regering doet er uiteraard ook in grote mate toe. Vaak gaan politicologen ervan uit dat regeringspartijen altijd wel iets kunnen veranderen aan het kiesstelsel zodat hun positie bij de volgende verkiezingen er net iets beter uitziet. Uit onze analyse blijkt dat de kans op een wijziging van het kiesstelsel vooral groot is wanneer de regering homogeen is (als in: ofwel een simpele voortzetting van de oude coalitie/regering ofwel een volledig nieuwe samenstelling van de coalitie/regering).
Het kiesstelsel verandert echter veel minder vaak onder regeringen waar zowel ‘nieuwe’ als ‘oude’ partijen inzitten. De verklaring hiervoor is dat de ‘oude’ partijen in de regel andere belangen hebben dan de ‘nieuwe’. De eerste groep wil vaak haar positie consolideren, terwijl de tweede vaker een kiesstelselrevolutie wil.
Wederom is Nederland een mooi voorbeeld: bijna altijd is er wel minstens één partij nieuw in de coalitie en is er wel één partij die er in de voorgaande regering ook al bij was. Ook dit wordt vaak gezien als een verklaring voor het falen van het eerder genoemde voorstel van Thom de Graaf: D66 wilde radicaal het stelsel wijzigen, terwijl VVD en CDA achter de schermen echter vooral een akkoord wilden dat hun positie versterkte. Een radicale verandering vond men te ver gaan.
- Grondwettelijk Hof
Je zou het misschien niet verwachten maar de aanwezigheid van een Grondwettelijk Hof vergroot de kans op kiesstelselwijzigingen. Zo hebben de Grondwettelijk Hoven van Italië, Duitsland, Japan en Tsjechië actief opgedragen aan de partijen om een oplossing te bedenken voor problemen in het kiesstelsel. Een dergelijk Grondwettelijk Hof kan namelijk eisen dat de regering een bepaald element van het kiesstelsel in lijn brengt met de grondwet. Het Duitse Hof is bijvoorbeeld erg actief op het gebied van kiesdrempels en zogenaamde Überhangmandate. In zulke gevallen kan de regering dergelijke uitspraken niet negeren en moet er ‘iets’ gebeuren.
Ook deze factor faciliteert een Nederlandse kiesstelselwijziging niet. Nederland heeft geen Grondwettelijk Hof waardoor de grondwet enkel als een barrière functioneert aangezien deze zo lastig te wijzigen is.
Een wijziging van het kiesstelsel, begin er maar niet aan?
Kortom, de drie cruciale factoren volgens onze analyse suggereren allemaal dat een kiesstelselwijziging weinig kansrijk is.
Als de Staatscommissie het toch echt over het kiesstelsel wil hebben, dan biedt onze analyse echter ook een klein beetje hoop: sommige landen slaagden er wel in om de barrières te overwinnen. Dat is echter een werk van lange adem: het moet in die gevallen een prioriteit zijn van de regering en van een Minister-President die zich expliciet heeft verbonden aan het welslagen van de wijziging van het kiesstelsel. De uitkomst is dan wellicht een verwaterd en breed compromis met een relatief bescheiden wijziging van het kiesstelsel als onderdeel.
Het beste voorbeeld hiervan zijn de hervormingen van de Belgische regering Verhofstadt I: de Belgische grondwet is lastig te veranderen, het Grondwettelijk Hof hield zich afzijdig en de coalitie bestond uit leden van het ‘ancien régime’ (sociaal-democraten) en nieuwe partijen (groenen en liberalen). Toch wist Verhofstadt een compromis te sluiten met een kiesdrempel als onderdeel van een groot hervormingspakket.
Een Belg die als voorbeeld dient voor Nederlanders, het moet niet gekker worden…
Afbeelding: Rutte in gesprek in de Eerste Kamer door Minister-President Rutte , license.
[1] Een uitgebreide analyse van het falen vind je in hier, vanaf pagina 185.
Excellent stuk, waar ik als Belg één opmerking moet maken bij uw laatste alinea : de hervormingen waren inderdaad niet in gang gezet door het Grondwettelijk Hof, maar het Hof heeft zich nadien over die hervormingen helemaal niet “afzijdig” gehouden. Het was net bij het beoordelen van die hervorming dat het Grondwettelijk Hof in 2003 de bom “Brussel-Halle-Vilvoorde” op scherp zette. Het ontmijnen ervan heeft de federale politiek beziggehouden tot er bij de formatie van Di Rupo (2011) een nieuw compromis kon worden gevonden.
Terecht punt: de hervormingen waren geen reactie op een uitspraak van het Hof, maar het Hof is nadien wel degelijk in actie gekomen, daar heb je gelijk in.
Als ik me niet vergis is er trouwens recent nog een uitspraak geweest over de kiesdrempel, maar dat weet jij wellicht beter dan ik (ik toef al te lang in Nederland om de situatie van echt nabij te kunnen volgen). Hoe dan ook, ook in België zien we inderdaad het belang van een Grondwettelijk Hof als het gaat om wijzigingen van het kiesstelsel.
Klopt. Over de ‘feitelijke’ kiesdrempel (te weinig zetels per kieskring) deed het Hof uitspraak in arrest nr. 149/2007 (Vlaamse provincieraadsverkiezingen) en 169/2015 (Waalse parlementsverkiezingen). Over die laatste uitspraak heb ikzelf inderdaad een commentaar geschreven https://www.researchgate.net/publication/305748547_Het_Grondwettelijk_Hof_struikelt_over_de_kiesdrempels
Belangrijke factor lijkt mij ook dat alle voorstellen nadelig waren voor minderheden, zoals wij op veel bijeenkomsten en in veel kranten hebben betoogd. Met succes, gelukkig. Als het nodig is gaan we weer aan de slag, maar ik neem aan dat deze commissie ook weer – na langdurige studie – zal ontdekken dat er geen beter alternatief is.
Binnen het huidige grondwettelijke kader zou evenredige vertegenwoordiging met volledig open lijsten of met vrije lijsten volgens mij een beter alternatief zijn. Het versterkt de band tussen kiezer en gekozene en maakt de gekozenen minder afhankelijk van hun partij, zodat ze makkelijker “zonder last” kunnen stemmen.
Beste Jantine, Dank voor je comment. Ik ben het met je eens wat betreft je laatste zin: wellicht zal een commissie inderdaad tot de conclusie komen dat er geen beter kiesstelsel is dan het onze wat betreft de representatie van minderheden/kleine groepen in de samenleving.
Overigens waren niet alle voorstellen nadelig voor minderheden. Een kiesstelsel naar Duits voorbeeld (zonder kiesdrempel dan wel) is in grote mate neutraal op dat gebied. Dat was waar De Graaf voor ijverde, net om de proportionaliteit te behouden.
Wat betreft de impact van civil society: er is weinig bewijs dat dit een impact heeft (behalve bij gender quota), maar baat het niet, dan schaadt het niet.
Strikt genomen is de grondwet veranderen niet nodig voor een kiesstelselhervorming. In de grondwet staat enkel DAT er evenredige vertegenwoordiging moet zijn. Er staat dus niet wat voor evenredig stelsel er moet zijn, of hoe evenredig het stelsel moet zijn. Bovendien kent Nederland geen grondwettelijke toetsing, dus als de Staten Generaal een wet doorvoeren die de grondwet schendt door een meerderheidsstelsel in te voeren voor de 2e Kamer, kan men daar sowieso niets aan doen.
Beste JD, dank voor je reactie. Dit is het volledige grondwetsartikel:
‘De leden van beide kamers worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.’ (artikel 53)
Daarnaast is ook de grootte van de Tweede Kamer vastgelegd in de grondwet (ook relevant voor proportionaliteit):
‘De zittingsduur van beide kamers is vier jaren.’ (artikel 52)
Binnen deze marges kan er inderdaad gemorreld worden aan het kiesstelsel. Je kan dus bv. een (lage) kiesdrempel invoeren (cf. ‘binnen door de wet vast te stellen grenzen’).
Bovendien kan een meerderheid in de Tweede Kamer in theorie inderdaad een meerderheidsstelsel aannemen omdat Nederland één van de weinige landen ter wereld is waar er geen grondwettelijke toetsing plaatsvindt. Dat zou erg voordelig zijn voor de grote partijen.
Maar…als het echt zo simpel en voordelig is waarom gebeurt het dan niet ondanks meer dan vijftig jaar discussie??
Het antwoord bevat meerdere elementen:
• Men moet eerst een meerderheid vinden. Hoe meer partijen betrokken zijn, hoe moeilijker het is om een systeem te vinden waar iedereen mee tevreden is en waar iedereen iets bij te winnen heeft (in de politicologische literatuur: outcome-contingetn motivations).
• Alle deelnemende partijen moeten bovendien bereid zijn de grondwet opzij te schuiven, wat hen mogelijk een afstraffing kan opleveren bij de volgende verkiezingen (in de politicologische literatuur: act-contingent motivations)
• Verder lijken de meeste partijen ook gehecht aan het stelsel en geloven ze oprecht dat ‘Staphorst erbij hoort’ en het een onderdeel van de Nederlandse politieke identiteit is dat Nederland evenredige vertegenwoordiging kent en dat representation belangrijker is dan accountability (in de politicologische literatuur: principled motivations)
• Daarnaast kan er over deze kieswetswijziging dan referendum over gehouden worden (dat kan niet over grondwetswijzigingen, maar als de regering doet alsof het geen grondwetswijziging is, kan het dus weer wel). Een extra horde dus die de meerderheid dan behoorlijk pijn kan doen (in de politicologische literatuur: het referendum als blokkade/’veto’ point).
• Tot slot zou dat nog altijd betekenen dat er een meerderheid in de Eerste Kamer gevonden moet worden. Ook dat lijkt me erg onwaarschijnlijk omdat de senatoren eerder ongebonden zijn en de kwaliteit van het wetgevingsproces bewaken– zeker als het wel over een verkapte grondwetswijziging gaat is de kans op dissidente senatoren vrij groot.
Dit alles verklaart waarom je dus in de praktijk geen grote kieswetswijziging ziet die je nochtans in theorie wel zou kunnen verwachten. Wil je meer weten over waarom er in de praktijk zo weinig kieswetswijzigingen zijn? Lees dan dit geweldige stuk van Dick Katz: http://www.oxfordscholarship.com/view/10.1093/0199257566.001.0001/acprof-9780199257560-chapter-3.