Hans Vollaard is universitair hoofddocent politicologie aan de Universiteit Utrecht. Hij doet onderzoek naar lokale, provinciale en waterschapsdemocratie. Daarnaast bestudeert hij Europeanisering van het decentraal bestuur. Eerder publiceerde hij onder meer over Euroscepsis in Nederland, Europese desintegratie, en christelijke partijen.
De verkiezingen van waterschappen zijn in potentie het grootste democratisch feestje in Nederland. Aan geen enkele verkiezing mogen zoveel mensen meedoen. Waterschappen krijgen echter regelmatig kritiek op hun democratische gehalte, omdat een deel van het algemeen bestuur van waterschappen wordt benoemd door belangenorganisaties. Bovendien is de vraag of kiezers en gekozenen wel verstand hebben van waterkwesties. Zouden taken als bescherming tegen het water en schoon water niet beter in handen zijn van experts? Het eerste onderzoek ooit naar de democratische kwaliteit van waterschappen laat evenwel de meerwaarde van democratie zien voor waterschappen, ook al is er nog flink wat werk te verrichten om van waterschappen een levende democratie te maken.
Waterschappen zijn, op basis van huidige opvattingen over democratie, het jongste democratische orgaan van Nederland. Pas vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw hebben alle inwoners immers kiesrecht gekregen in het waterschapsbestuur. Dat is een stuk later dan in het nationaal, provinciaal en lokaal bestuur (1919) en de Europese Unie (1979). Maar nu mogen bij geen andere verkiezing zoveel inwoners stemmen als bij waterschappen. Bij Tweede Kamerverkiezingen en provinciale verkiezingen zijn immers alleen mensen met de Nederlandse nationaliteit kiesgerechtigd. Bij gemeenteraadsverkiezingen mogen daarnaast ook EU-burgers stemmen, net als niet-Nederlandse inwoners die minstens vijf jaar onafgebroken legaal in Nederland verblijven. Bij waterschapsverkiezingen geldt die verblijfseis van vijf jaar voor niet-Nederlanders niet, waardoor in maart 2023 zo’n 14 miljoen inwoners mogen stemmen.
Te weinig democratie…?
Waterschappen zijn daarmee nog niet gevrijwaard van kritiek op hun democratische gehalte. Naast verkozen zetels voor inwoners zijn er immers zetels gereserveerd voor vertegenwoordigers van belangengroepen, de zogeheten geborgde zetels. Deze worden aangewezen door belangenorganisaties van boeren, natuurterreinbeheerders en bedrijven. Er zijn inderdaad vanuit democratisch oogpunt de nodige vragen bij te stellen. Waarom hebben die belangenorganisaties een eigen gereserveerde stem nodig, als hun achterban zich ook via de verkozen zetels zich kan laten horen? Bovendien draagt iedereen de lasten en lusten van waterbeheer en waterschapsbelastingen: waarom zouden bepaalde groepen dan een grotere stem mogen hebben in het waterschapsbestuur? En waarom zijn er voor de geborgde zetels niet ook gewoon verkiezingen? Vooral GroenLinks en D66 hadden kritiek op die geborgde zetels en deden een voorstel om ze helemaal af te schaffen. Uiteindelijk heeft onlangs het parlement besloten om per ingang van maart 2023 het aantal geborgde zetels terug te brengen. Zetels voor bedrijven worden afgeschaft. De zetels voor boeren en natuurterreinbeheerders blijven, maar zij krijgen er elk twee. Daarnaast vervalt de verplichting dat een geborgde fractie standaard in het dagelijks bestuur vertegenwoordigd is.
…Of juist te veel democratie?
Een heel andere kritiek op de waterschappen is dat ze juist te democratisch zijn. Waarom zouden er überhaupt verkiezingen voor moeten zijn? Zouden waterschappen niet gewoon zelfstandige organen moeten zijn, bestaand uit experts die met verstand van zaken kwesties als dijkverzwaring, de aanleg van een rioolwaterzuiveringsinstallatie en droogte aanpakken? Zouden verkozen politici en inwoners bij gebrek aan kennis niet allerlei onverstandige besluiten nemen? Dat is zeker een risico. Het geval is echter dat experts onderling van (onderbouwde) mening verschillen wat nodig is. En dan moeten er keuzes worden gemaakt.
En als experts het al wel eens zijn op een specifiek punt, dan nog moeten er keuzes worden gemaakt. Moet het waterpeil vooral ten dienste staan van de landbouw of moet er meer rekening worden gehouden de met gevolgen voor natuur en klimaat? Heeft dijkversterking prioriteit boven het verwijderen van medicijnresten uit water, waardoor vissen vergroeien? Wie moeten vooral de lasten dragen, burgers, boeren of bedrijven? Met dat soort keuzes kom je meteen in politiek vaarwater: het gaat om het afwegen van soms tegengestelde belangen en van waarden als solidariteit en rechtvaardigheid. De afweging van belangen en waarden is bij uitstek de verantwoordelijkheid van politiek en bestuur. Daar komt nog bij dat er geen garantie is dat experts zich alleen door hun expertise laten leiden. Ook zij kunnen bij hun beslissingen eigen belangen of belangen van bepaalde groepen dienen, maar dit is onder het mom van ‘deskundigheid’ niet zichtbaar. Een extern correctiemechanisme, zoals verkiezingen, blijft daardoor nodig.
Kortom, waterschapsdemocratie is een goed idee.
Al met al zijn er goede redenen om een waterschapsbestuur te hebben waar inwoners en hun vertegenwoordigers de keuzes kunnen maken en waar wordt gecontroleerd of de uitvoerende macht (dagelijks bestuur, voorzitter en ambtenaren) volgens de gestelde normen en doelen handelen. Formeel gezien is daarvoor ook alles voorhanden: verkiezingen, algemene besturen die dagelijks bestuursleden kunnen aanstellen en wegsturen, algemene besturen die de beleidslijnen en financiële kaders mogen bepalen en die informatie (kunnen) krijgen om dagelijks besturen te controleren.
Gebrekkige democratie, onder kiezers én gekozenen
Onderzoek in waterschappen laat echter zien dat de praktijk weerbarstig is. Uit het Provinciaal en Waterschapskiezersonderzoek kwam al naar voren dat waterschappen voor de meeste mensen een onbekend bestuur vormen. Vier op de vijf kent nog geen eens de naam van het waterschap waar zij onder vallen. De opkomst mag dankzij de combinatie met de Statenverkiezingen flink omhoog zijn gekrikt tot rond de 50 procent, andere ‘watervreemde’ thema’s overschaduwen al snel de waterschapsverkiezingen. Daarmee blijft onduidelijk welke waarden en belangen van inwoners in de waterschappen moeten doorklinken.
Op hun beurt weten algemene bestuursleden op onderwerpen als de hoogte van belastingtarieven nog duidelijk de koers te bepalen, maar bij andere, meer inhoudelijke kwesties geldt dat lang niet voor alle leden – zo zeggen waterschapsbestuurders zelf. Dan wreekt zich een gebrek aan inzicht in de materie. De inperking van het aantal geborgde zetels zal de kwaliteit van de koersbepaling en controle door algemene besturen ook geen goed doen. De vertegenwoordigers van boeren, bedrijven en natuurterreinbeheerders zijn over het algemeen beter ingevoerd en krijgen meer voeding uit hun achterban. Dat is bij hun verkozen collega’s nog wel eens anders.
Met de gebrekkige vertaling van de wensen van kiezers en de zwakke positie van algemene besturen is het de vraag of kiezers en hun vertegenwoordigers tijdig bij welk onderwerp dan ook aan de noodrem kunnen trekken, als het volgens hen echt de verkeerde kant op gaat. Deze situatie schept grote verantwoordelijkheden voor dagelijks bestuursleden. Zoals ze zelf ook aangeven, hebben ze redelijke ruimte om hun eigen gang gaan, als ze dat zouden willen. Wel zeggen ze dat ze het aan hun democratische stand verplicht zijn om het algemeen bestuur de besluiten te laten nemen. Maar dat moet ook door de algemene besturen worden afgedwongen: dagelijks bestuurders moeten ervaren dat die meer dan nu het geval is hun controlerende en kaderstellende rol serieus invulling geven.
Tekenen van hoop
Teken van hoop is dat de laatste jaren algemene besturen in verschillende waterschappen zich ook wat meer laten gelden, door bijvoorbeeld betere uitleg te eisen bij kredietvoorstellen voor investeringen in waterzuiveringen, beleidsplannen uitgebreider door te spreken, door de instelling van een onafhankelijke rekenkamer en door eigen griffie-achtige ambtenaren. Daarnaast door het voorzitterschap van commissievergaderingen op te eisen en de strategische agenda van het waterschapsbestuur mee te bepalen.
Misschien laten bovendien inwoners door de groeiende discussie over water- en klimaatthema’s waterschapsbestuurders niet meer zo hun gang gaan, maar gaan ze die actief opjagen om voor hun belangen en waarden op te komen. Wat dat betreft is het een gezond teken voor de waterschapsdemocratie dat in 17 van de 21 waterschappen BBB zal gaan deelnemen, om zowel bij de verkiezingen als in algemene besturen het democratisch keuzeproces verder leven in te blazen. En zo overigens ook te laten zien dat boeren eigenlijk geen aparte geborgde zetels nodig hebben om toch in het waterschap vertegenwoordigd te zijn.
Hans Vollaard en Harmen Binnema zijn samenstellers en mede-auteurs van het boek Waterschappen: Democratie in een onbekend bestuur en mede-auteurs van het rapport Meer zicht op het democratisch middenbestuur: Kiezersonderzoek in provincies en waterschappen
Afbeelding: Bron
De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 was met 51 procent het laagst sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1970. Er was veel aandacht voor de specifieke omstandigheden die daartoe zouden hebben geleid: de coronacrisis zou de afstand zou de afstand tussen inwoners en hun gemeentebestuur nog verder hebben vergroot; de aanpak van de coronacrisis en toeslagenaffaire zou het vertrouwen in de (lokale) overheid hebben verminderd; en de Oekraïne-oorlog zou tijdens de campagne de aandacht hebben afgeleid van de gemeenteraadsverkiezingen. De opkomst bij de lokale verkiezingen is echter altijd al laag, en in 2022 maar een paar procentpunten lager dan in 2018. De vraag is daarom in hoeverre de bijzondere omstandigheden een rol hebben gespeeld, of dat het eerder ligt aan de gebruikelijke verklaringen van lage opkomst zoals gebrek aan interesse in lokale politiek? Pal na de gemeenteraadsverkiezingen hadden Josje den Ridder en Paul Dekker op StukRoodVlees al een eerste analyse gegeven van de lage opkomst. Nader onderzoek naar de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen door onderzoekers van diverse universiteiten laat zien dat vooral de gebruikelijke verklaringen van belang waren.
Waarom onderzoek naar lage opkomst?
Op de laatste avond van de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 gaf de minister van Binnenlandse Zaken Hanke Bruins Slot aan dat onderzoek nodig was naar de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen. Die opkomst was “historisch laag”, zoals het in de media klonk. Wie de opkomstcijfers bij de gemeenteraadsverkiezingen sinds 1970 bekijkt ziet dat dat de opkomst al langer laag is. Waarom is dan een lage opkomst eigenlijk een probleem? Allereerst zijn er zorgen over de legitimiteit van het gemeentebestuur: In hoeverre accepteren inwoners de macht van het gemeentebestuur, als nauwelijks meer dan de helft van hen is gaan stemmen? Daarnaast zijn er zorgen over ongelijke vertegenwoordiging. Bepaalde groepen inwoners komen namelijk minder op dan anderen, zoals mensen met een praktische opleiding, huurders en inwoners met een migratieachtergrond. Daarnaast hebben niet-stemmers op bepaalde gevoelige onderwerpen (zoals opvang van asielzoekers) gemiddeld genomen een ander standpunt dan stemmers. Zou een lage opkomst zo niet kunnen leiden tot gemeenteraden die vooral de standpunten van stemmers vertolken en zo een deel van de inwoners niet vertegenwoordigen? Daarnaast kan een lage opkomst erop wijzen dat mensen geen vertrouwen hebben in de lokale politiek. Dat zijn redenen genoeg om onderzoek te doen naar lage opkomst: dergelijke zorgen betreffen immers de fundamenten van de lokale democratie.
Specifieke omstandigheden: Corona, Oekraïne, gebrek aan vertrouwen?
Uit het onderzoek blijkt geen direct effect van de oorlog in Oekraïne op de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen. Oekraïne speelt niet in de motieven van thuisblijvers. Er was in 2022 wel minder landelijke media-aandacht voor de gemeenteraadsverkiezingen dan in 2018; mogelijk als gevolg van de Oekraïne-oorlog. De bekendheid met en interesse in de gemeentepolitiek waren in 2022 echter niet lager dan in 2018.
In vergelijking met 2018 blijkt bovendien volgens inwoners zelf hun contact met de gemeenteraad juist iets te zijn toegenomen. Daarnaast is de ervaren invloed van het gemeentebestuur op het dagelijks leven in 2022 niet afgenomen en ook de matige tevredenheid over het functioneren het functioneren van gemeenteraadsleden in 2018 is niet verder gedaald. De coronapandemie heeft zo niet geleid tot een minder zichtbaar gemeentebestuur in de ogen van de inwoners. Hoewel niet vaak genoemd als reden, zijn er inwoners die aangaven niet naar de stembus zijn gegaan door of uit angst voor een coronabesmetting. Vooral op dat punt zou de coronapandemie misschien enig verschil gemaakt kunnen hebben.
Gebrek aan vertrouwen wordt regelmatig genoemd door niet-stemmers om niet te gaan stemmen. Dat was echter bij eerdere gemeenteraadsverkiezingen ook zo. Het vertrouwen in lokale politiek is in 2022 van vergelijkbaar niveau als in 2018 en 2016. De mate van politiek vertrouwen is dit jaar nauwelijks doorslaggevender voor de opkomst dan eerdere jaren.
De slotsom moet dan ook zijn dat, in tegenstelling tot veel interpretaties van de gemeenteraadsverkiezingen van 2022, specifieke omstandigheden zoals de coronacrisis, de Oekraïne-oorlog en dalend politiek vertrouwen, slechts een bescheiden invloed hebben gehad op de opkomst.
Gebruikelijke verklaringen: het vergt veel om lokaal een keuze te maken
In de wetenschappelijke literatuur naar niet-stemmen en lage opkomst komen verschillende verklaringen telkens terug: de hulpbronnen die iemand heeft om te gaan stemmen (bijv. door opleiding en leeftijd meer kennis en ervaring opdoen met de politiek); de kosten en baten om lokale politiek te willen beïnvloeden (bijv. door verhuismobiliteit minder belang inzien van het stemmen), mobilisatie (bijv. beter geïnformeerd zijn door de campagne van politieke partijen) en psychologische factoren (bijv. gevoel van verbondenheid met gemeente; vertrouwen in eigen politieke competenties; interesse in lokale politiek). Voor 2022 bleek 75 procent van het verschil in kans om wel of niet te gaan stemmen, bepaald te worden door bovengenoemde gebruikelijke verklaringen. Vooral eerste-generatie-migratieachtergrond, het zich niet informeren over gemeenteraadsverkiezingen, gebrek aan interesse in lokale politiek en gebrek aan vertrouwen in lokale politiek vergroten de kans dat iemand niet gaat stemmen. In mindere mate bleken ook gebrek aan interesse in landelijke politiek en beperkte lokale verbondenheid de kans op niet-stemmen te vergroten. Deze verklaringen speelden in 2018 grotendeels ook een rol, met als enige verschil dat in 2022 de mate waarin iemand zich verdiept had in de verkiezingen (bijv. via een bezoek aan websites van partijen of door stemwijzers invullen) van groter belang was. Niettemin bleken vooral gebrek aan vertrouwen en interesse in de lokale politiek de constante factoren zijn die de opkomst van een inwoner bepalen. Dat onderstreept de eerdere conclusie dat de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 vooral een kwestie is van gebruikelijke verklaringen en niet zozeer van specifieke omstandigheden die alleen in 2022 speelden.
Een lastige kwestie om aan te pakken
De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 was laag. Lager dan bij de Tweede Kamerverkiezingen waar de opkomst in de afgelopen decennia is blijven schommelen tussen de 75 en 80 procent, ondanks het feit dat het vertrouwen in landelijke politieke instellingen aan soms stevige veranderingen onderhevig is. Dit zou kunnen komen doordat partijen die zich voordoen als buitenstaander en zo de belofte uitdragen dat zij het anders zouden doen dan partijen die regelmatig in de regering zitten, een aantrekkelijk alternatief zijn voor mensen met een laag vertrouwen. De opkomst bij lokale verkiezingen is in veel andere Europese landen ook lager dan bij landelijke verkiezingen. En net als in Nederland is in Europa is ook een geleidelijk daling te zien bij lokale verkiezingen (zie oa Gendzwill et al.). Dat wijst andermaal op structurele factoren die de lage opkomst verklaren, die niet beperkt blijven tot Nederland.
Lokale verkiezingen worden vaak als minder belangrijk gezien, waardoor media en politieke partijen er minder aandacht aan besteden. En dan speelt daarnaast nog dat de lokale politieke verslaglegging in heel wat gemeenten maar beperkt is. Hierdoor is het voor inwoners lastig om inzicht te hebben in wat er lokaal speelt en hoe partijen zich op dat niveau onderscheiden. Verder zijn er ook heel wat inwoners die minder interesse in lokale politiek hebben of het gemeentebestuur van weinig belang vinden. Dat remt hun neiging om informatie te zoeken over de gemeenteraadsverkiezingen. Het ervaren belang van en de interesse in de lokale politiek zullen niet makkelijk te veranderen zijn. In het licht van deze verklaringen zal het geen gemakkelijke opgave zijn om de dalende opkomstcijfers bij gemeenteraadsverkiezingen om te buigen. De vraag is echter of het daarom moet gaan, of dat veeleer de bovengenoemde zorgen naar aanleiding van de opkomst direct moet worden aangepakt: hoe kunnen gemeenteraden opkomen voor alle inwoners en niet alleen voor stemmers? Hoe kan de lokale en landelijke overheid het politiek vertrouwen versterken? En hoe kunnen inwoners beter weten wat de gemeente doet en hoe ze in de lokale politiek invloed kunnen uitoefenen? Inzet op die drie punten zijn zonder meer van belang om lokale democratie te onderhouden; en wie weet, kan het indirect de opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen nog ietsjes opkrikken.
Afbeelding: Bron (CC BY-NC-SA 2.0)
In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen klinken vrijwel alleen zorgelijke geluiden over lokale democratie. Zo was het nieuws afgelopen najaar dat het vertrouwen in het lokaal bestuur flink gedaald was. Maar was het vroeger zoveel beter gesteld met lokale democratie? Het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO) en eerdere enquêtes laten zien dat het de afgelopen veertig jaar het niet zoveel beter of slechter ging met lokale democratie.
Zorgen over de lokale democratie zijn van alle tijden
Al honderd jaar geleden klonken zorgen over de gemeenteraad. Die was overbelast met een groeiend aantal lokale verantwoordelijkheden en hij was maar beperkt in staat om zijn taken te vervullen. Het college van burgemeester en wethouders gold toen ook al als (te) dominant.[1] Daarna bleef de zorgelijke toon overheersen in commentaar op lokale democratie. In 1994 schreef het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) bijvoorbeeld dat er “al decennia lang” gesproken werd over “een crisis in het lokale bestuur”.[2] De vraag zou dus ook kunnen luiden of het vroeger (nog) slechter was dan nu.
Om dat na te gaan maken we gebruik van onderzoeken van NIPO (een voorloper van Kantar), SGBO, BMC, SCP en I&O Research, aangevuld met de Lokale Kiezersonderzoeken van 2016 en 2018. Bij een vergelijking in de tijd moeten we wel rekening houden met verschillende dataverzamelingen: van schriftelijke enquêtes door Nederlanders die via een steekproef zijn geselecteerd tot een panel dat digitaal vragenlijst invult. Ook is de vraagformulering niet altijd helemaal hetzelfde en loopt de timing uiteen: soms is de vragenlijst al voor de verkiezingen uitgezet, soms (ook) erna. Verder kunnen er verschillende wegingsfactoren zijn gebruikt. Daarnaast zijn er voor allerlei aspecten van lokale democratie geen gegevens beschikbaar over de afgelopen veertig jaar. Dat betreft bijvoorbeeld of mensen raadslid zouden willen worden. Gelukkig zal het LKO2022 daar wel naar vragen. De gegevens die wel beschikbaar zijn over de afgelopen veertig jaar geven niettemin een redelijke basis om de vraag te beantwoorden of het vroeger beter was met de lokale democratie. We evalueren de staat van de lokale democratie in de afgelopen veertig jaar door te kijken naar de lokale betrokkenheid van inwoners en naar hun waardering van de lokale democratie.
Politieke betrokkenheid van inwoners
We kijken allereerst in welke mate inwoners actief zijn geweest in het lokale bestuur. Dat geeft een beeld in hoeverre het volk (mee)bestuurt, om zo letterlijk mogelijk bij de definitie van democratie te blijven. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen was in de afgelopen veertig jaar het hoogst in 1986 met 73%. In 2002 is dat onder de 60% gedoken. Sinds 2010 is de opkomst rondom de 55% gebleven. De opkomst is dus gedaald. Wel is die de afgelopen tien jaar gestabiliseerd tot net iets boven de helft van de kiezers.
Hoe zit het dan met andere vormen van participatie dan verkiezingen? De enquête Culturele Veranderingen in Nederland van het SCP laat zien dat tussen 1982 en 2015 ongeveer 20% van de mensen zeiden dat ze in de twee jaar daarvoor zich wel eens hadden ingezet met anderen voor een kwestie van gemeentelijk belang, voor een bepaalde groep in de gemeente of voor hun buurt. De LKO’s van 2016 en 2018 geven vervolgens aan dat toen een soortgelijk percentage van de mensen in de afgelopen vijf jaar had deelgenomen aan lokale politieke activiteiten zoals een petitie ondertekenen of een inspraakvond bezoeken. In de vraagstelling zit een verschil in gevraagde activiteiten (allerlei vormen van inzet versus politieke activiteiten) en periode (twee vs. vijf jaar), maar er is niet per se een drastische afname te zien op de punt.
Interesse in lokale politiek is een laatste vorm van betrokkenheid, hoe weinig actief ook, waar we kijken of inwoners meer of minder geïnteresseerd zijn in de gemeentelijke democratie. Figuur 2 laat zien wat het aandeel is van mensen die tamelijk tot zeer geïnteresseerd zijn in lokale politiek. Dat is met tegen de 50% in de laatste jaren wat hoger dan in de jaren tachtig van de vorige eeuw. De uitschieter in 1998 van 61% is wat lastig te plaatsen. Hoe dan ook, de interesse in de lokale politiek is min of meer op hetzelfde niveau gebleven.
Al met al is er dus alleen wat betreft opkomst vast te stellen dat mensen minder actief betrokken zijn bij het lokaal bestuur. Op het eerste gezicht lijkt dat een geruststellend bericht: Het gaat dus blijkbaar niet zoveel slechter dan vroeger. Het punt is echter dat gemeenten er in de afgelopen veertig jaar heel wat verantwoordelijkheden bij hebben gekregen, zoals de jeugdzorg. Dat maakt het logisch te verwachten dat meer mensen betrokken zijn bij lokale politiek. Toch is dat niet het geval. Opvallend is ook dat de ervaren invloed van gemeentelijke beslissingen op het dagelijks leven ook niet sterk is toegenomen, ook niet na de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 (zie figuur 3). Dat kan komen omdat maar een beperkt deel van de inwoners direct te maken krijgt met gedecentraliseerde verantwoordelijkheden zoals jeugdzorg of maatschappelijke ondersteuning. Het kan ook zijn dat mensen simpelweg niet het centrum jeugd en gezin of de GGD herkennen als een instelling die door gemeenten worden aangestuurd.
Op een andere manier zien we overigens wel duidelijke aanwijzingen dat kiezers zich meer laten beïnvloeden door overwegingen van gemeentelijke politiek bij hun partijkeuze (figuur 4). Bij zo’n vier op de vijf kiezers spelen nu lokale overwegingen mee. Dat is fors meer dan in de jaren tachtig, toen pak en beet de helft van de kiezers zich door overwegingen over gemeentelijke politiek lieten leiden. Bovendien is de groep kiezers geslonken van 56% naar 14% die zich alleen door landelijke politiek laten leiden. Dat is dus positief nieuws over lokale democratie. Mensen laten zich meer leiden door wat er in hun gemeente speelt.
Al met al is de betrokkenheid van inwoners bij gemeentepolitiek niet zozeer verslechterd of verbeterd. Na een aanvankelijke daling is de opkomst gestabiliseerd, andere vormen van betrokkenheid laten een min of meer stabiel beeld zien, terwijl lokale overwegingen aan gewicht winnen in de stemkeuze bij gemeenteraadsverkiezingen.
Waardering lokaal bestuur
Op lokaal niveau is het contact tussen inwoners en hun bestuurders het meest intensief. De gemeente wordt daarom vaak gezien als ‘eerste overheid’ en als ‘basiscel van de democratie’. Wat is de praktijk? Hoe zit het met het oordeel van inwoners over het gemeentelijk bestuur: Vinden ze dat ze daar invloed op kunnen uitoefenen? En waarderen ze het gemeentelijk bestuur?
We kijken daarbij eerst wat inwoners vinden van de responsiviteit van gemeenteraadsleden aan de hand van de stelling: “gemeenteraadsleden bekommeren zich niet zoveel om de mening van mensen zoals ik” . Ook al is de vraag in 2018 wat veranderd, er is geen duidelijke toename van politiek cynisme op dit punt te zien in de afgelopen veertig jaar (figuur 5). Vooral in de eerste jaren van deze eeuw vonden meer inwoners dat gemeenteraadsleden minder responsief waren. Dat is in ieder geval tot in 2018 weer gedaald.
Als het om politiek zelfvertrouwen gaat van inwoners, kijken we allereerst naar het aandeel inwoners dat vindt dat mensen zoals zij geen enkele invloed hebben op gemeentepolitiek (zie figuur 6). Ook daar zien we dat dat met name in het eerste tien jaar van deze eeuw veel mensen (bijna een op de drie) die mening deelde. In 2014 was dat echter weer gezakt naar het niveau van de jaren negentig. In het Lokaal Kiezersonderzoek van 2016 en 2018 is politiek zelfvertrouwen op een andere manier gepeild. Daar was de vraag of mensen het eens of oneens waren met de stelling of zij goed in staat zijn om actief een rol te vervullen in de lokale politiek. Dat is dus een wat veeleisender vraag. Politiek actief kunnen zijn is immers meer dan “geen enkele invloed” hebben. In 2016 vindt 17% van de inwoners zich in staat om een actieve rol te vervullen; in 2018 is dat gezakt tot 13%. Het aandeel dat het oneens met de stelling is daarbij gestegen van 42% (2016) tot 50% (2018). Dat is bij een veeleisendere vraag echter niet tot nauwelijks hoger dan het aandeel dat in de jaren negentig vond dat ze geen enkele invloed hadden. Op dit punt zijn er in ieder geval geen grote verschillen met veertig jaar geleden vast te stellen.
Hoe zit het dan met de waardering voor het gemeentebestuur in de afgelopen veertig jaar? Op dat punt is er een daling te zien vanaf de jaren tachtig in het aandeel inwoners dat (zeer) tevreden was met het gemeentebestuur tot in 2014. Het percentage inwoners dat (zeer) ontevreden is, blijft tot en met 2014 onder de 20%, met uitzondering van 1998. Dat beeld van redelijke tevredenheid spoort met de Burgerperspectieven van het SCP, waaruit blijkt dat sinds 2008 70% of meer van de inwoners een 6 of hoger geven op een schaal van 1-10 als ze worden gevraagd naar hun tevredenheid met het gemeentebestuur. Alleen in de periode van 2012 tot 2014 en afgelopen jaar (2021) duikt dat onder de 70%. Dan valt echter ook de waardering voor nationale politiek terug, terwijl de waardering voor het gemeentebestuur hoger was dan voor nationale politiek, zoals dat daarvoor ook het geval was. Kortom, is er dus al lange tijd een fors aandeel van de inwoners matig tot zeer tevreden met het gemeentebestuur. Dat is in het licht van de grotere verantwoordelijkheden die gemeentebesturen hebben gekregen, een positief teken.
Conclusie: het gaat niet per se beter en niet slechter met lokale democratie
Er kan natuurlijk van alles veranderd zijn tussen 2018 en 2022, maar de gegevens die er over de afgelopen veertig jaar beschikbaar zijn, laten zien dat het niet per se beter of slechter gaat met lokale democratie. Inwoners participeren weliswaar minder in verkiezingen, maar ze zijn niet negatiever over lokale democratie zijn gaan denken. Het maakt des te nieuwsgieriger wat het Lokaal Kiezersonderzoek van 2022 laat zien. Zou in de nasleep van het gedaalde vertrouwen in de landelijke politiek inwoners het minder op hebben met hun gemeentebestuur en lokale democratie?
Naar goed gebruik zullen waarschijnlijk in de publieke opinie de zorgelijke berichten over burgers en hun lokale overheid wel de boventoon blijven voeren. Op zich is dat te waarderen. Mensen willen beter. Niettemin kunnen die zorgelijke berichten niet zo maar gepaard gaan met de boodschap dat het vroeger beter was. Want dat is lang niet altijd zo.
Hans Vollaard, Harmen Binnema, Lisanne Blok, Marcel Boogers en Giedo Jansen zijn het Onderzoeksteam achter het Lokaal Kiezersonderzoek 2022
Afbeelding: Bron
[1] Peter Castenmiller en Klaartje Peters (2018), Wel aan het hoofd, niet de baas: De verhouding tussen raad en college in de praktijk. In H. Vollaard et al (red.), De gemeenteraad: Ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie. Boom: Amsterdam. 207-233.
[2] Vic Veldheer e.a. (1994). Het lokale profiel: de identiteit van gemeenten en de rol van de burger. Rijswijk: SCP.
Wat verwachten inwoners van raadsleden die hen in de gemeenteraad moeten vertegenwoordigen? Dit is het moment voor politieke partijen om daar bij de samenstelling van hun kandidatenlijsten voor de raadsverkiezingen in maart 2022 over na te denken. De tevredenheid van inwoners over de manier waarop raadsleden hun vertegenwoordigende rol vervullen is niet bijzonder hoog, zo bleek uit het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO). Voor partijen in gemeenten is het van belang om te weten wat inwoners verwachten van hun raadsleden. Om zo aan kiezers én vertrouwen te winnen.
Het LKO biedt daarbij aanknopingspunten. Dat onderzoek laat zien dat het voor de tevredenheid van inwoners over hun vertegenwoordigers in de raad niet bijster belangrijk is of raadsleden een getrouwe afspiegeling van de bevolking vormen of dat zij staan voor hun partijprogramma. Wel waarderen ze raadsleden die zich inzetten voor het algemeen belang en voor een goed functionerende lokale democratie, zo bleek ook uit een nadere analyse. Partijen zouden er – zo betogen we in deze bijdrage – goed aan doen bij de kandidaatstelling meer kandidaten te selecteren die zich inzetten voor een beter functioneren van de lokale democratie, waarin het bestuur (alle) inwoners serieus neemt.
Beperkte waardering raadsleden
Inwoners geven raadsleden gemiddeld een 5,4 op een schaal van 0 (heel erg ontevreden) tot 10 (heel erg tevreden) voor hun vertegenwoordigende rol. Zoals in figuur 1 te zien is, komt bijna 36% uit op een middenscore van 5 (tevreden, noch ontevreden) en is 45% van de inwoners tevreden. Ondanks alle gemopper over de kwaliteit van de lokale democratie, valt dat misschien mee, maar uiteraard is er gezien deze cijfers ook veel ruimte voor verbetering.
Daarom is het van belang om de overwegingen in kaart te brengen die van invloed zijn op het oordeel van inwoners over raadsleden. In het LKO is om die reden uitgebreid nagegaan welke aspecten van het vertegenwoordigende werk van raadsleden een rol spelen in deze beoordeling. Relatief veel inwoners bleven het antwoord op de hierover gestelde vragen schuldig. Dat duidt op een tamelijk beperkt inzicht in het functioneren van de gemeenteraad. Niettemin gaf op elk van de aspecten een meerderheid wel een oordeel. Een analyse van die oordelen geeft een duidelijk beeld over wat inwoners van raadsleden verwachten.
Wat verwachten inwoners van raadsleden?
Voor welhaast elke vacature in ons land wordt een duizendpoot gevraagd. Dat geldt ook voor het raadslidmaatschap. In de politicologische literatuur treffen we tenminste vier opvattingen over wat men mag verwachten van een goede volksvertegenwoordiger. Maar welke eisen vinden inwoners vooral van belang als zij raadsleden beoordelen?
Moeten raadsleden een dwarsdoorsnede zijn van de bevolking?
Raadsleden zijn vaker ouder, man, wit en hoger opgeleid dan de gemiddelde kiezer. En dat geldt voor menigeen als probleem. Inwoners die niet man, wit, hoger opgeleid en oud zijn, zouden zich daardoor minder met ons openbaar bestuur verbonden voelen. Bovendien zouden raadsleden zich minder goed kunnen inleven in inwoners die anders zijn dan zij, waardoor ze ook minder goed voor jongeren, vrouwen, lager opgeleiden en mensen met een migratieachtergrond zouden kunnen opkomen.
Maar hoe beoordeelt de bevolking de beperkte representativiteit van raadsleden? Uit het LKO blijkt opmerkelijk genoeg dat inwoners – voor zover zij een oordeel geven over dit aspect van vertegenwoordiging – in meerderheid nog best tevreden zijn over de samenstelling van de raad naar herkomst, opleiding, leeftijd, geslacht of sociaaleconomische status. De gemiddelde score (met 5,16; zie ook figuur 2) is ten opzichte van andere onderdelen relatief laag, maar op dit onderdeel is geen sprake van overwegende ontevredenheid. Wel zijn vrouwen wat betreft afspiegeling naar geslacht meer ontevreden dan mannen. Maar in weerwil van alle discussies over diplomademocratie waarin hoger opgeleiden de politiek domineren, is de ontevredenheid over de oververtegenwoordiging van hoogopgeleiden opvallend laag. Lager opgeleiden zijn op dit punt ook niet meer ontevreden dan anderen. Verder zijn jongeren niet meer ontevreden over afspiegeling naar leeftijd dan ouderen. Kortom, de beperkte representativiteit lijkt voor veel kiezers niet zo’n groot probleem. Dit blijkt eens te meer uit het feit dat het oordeel over de representativiteit door raadsleden nauwelijks van invloed is op het algemene oordeel over raadsleden (zie figuur 2).
Moeten raadsleden staan voor het programma en de kiezers van hun partij?
De lokale democratie wordt veelal getypeerd als een partijendemocratie. In de politicologische theorie staat of valt een partijendemocratie met vertegenwoordigers die (a) in het politieke debat duidelijk herkenbare partijstandpunten innemen en (b) zich inzetten voor hun kiezers en voor de realisatie van het partijprogramma. Daarom hebben we inwoners gevraagd hoe tevreden zij zijn over hun raadsleden als partijvertegenwoordiger.Meer nog dan over de representativiteit zijn inwoners – weer voor zover zij hierover een oordeel hebben – in meerderheid tevreden over deze vorm van representatie. Dit komt ook tot uitdrukking in een relatief hoge gemiddelde score (gemiddelde: 5,28; zie figuur 2) op dit onderdeel. Het oordeel over raadsleden als partijvertegenwoordiger is echter net als bij hun oordeel over de afspiegeling, maar beperkt van invloed op de algemene tevredenheid met het raadslid als volksvertegenwoordiger (zie ook: figuur 2). Dat is opmerkelijk. Bij de rekrutering van kandidaat-raadsleden wordt door selectiecommissies doorgaans veel belang gehecht aan de politieke loyaliteit van kandidaten, zo bleek uit een eerdere studie. Voor een positief oordeel van inwoners over de vertegenwoordigende rol van raadsleden zijn partijpolitieke aspecten echter hoogstens beperkt van belang.
Vertrouwen in een oud recept?
Welke factoren zijn voor de inwoners dan wel van belang? Dat betreft allereerst een aantal kenmerken die al in de negentiende eeuw door de conservatieve filosoof Edmund Burke als essentieel werden aangemerkt. In Burkes visie dient een volksvertegenwoordiger op te treden als vertrouwenspersoon van de lokale gemeenschap die ongebonden het algemeen belang ervan behartigt. Daarbij weet de volksvertegenwoordiger niet alleen goed wat er leeft in de bevolking (a), maar is deze ook deskundig (b) en heeft die oog voor de lange termijn (c). In gezamenlijk overleg komen de vertegenwoordigers tot beslissingen die in het belang zijn van de gemeenschap (d). Voor hedendaagse burgers wegen deze vier door Burke benoemde eigenschappen zwaar als zijn hun lokale volksvertegenwoordigers beoordelen (zie figuur 2; zie coëfficiënten bij de pijlen). Gezien het grote gewicht loont het stellig de moeite om hiermee in de selectie van raadsleden rekening te houden.
Maar of verbeteringen in dit opzicht veel effect zullen hebben is de vraag. In de eerste plaats blijkt uit het LKO dat juist in dit opzicht raadsleden het in de ogen van inwoners al redelijk goed doen. Dit blijkt uit de relatief hoge gemiddelde score op dit onderdeel (gemiddelde: 5,32). In de tweede plaats blijkt uit ander onderzoek dat politieke partijen bij de werving van raadsleden al veel aandacht schenken aan de bekendheid van raadsleden met plaatselijke omstandigheden en aan hun deskundigheid en ervaring. Ook in dat opzicht zijn de mogelijkheden tot verbetering dus beperkt.
Het belang van vernieuwing van de representatieve democratie
Rond de millenniumwisseling is zeker op lokaal niveau de democratie geëvolueerd naar een hybride systeem dat de gangbare representatieve democratie combineert met een keur aan directe invloedkanalen voor inwoners en hun organisaties. In deze context is de behartiging van lokale publieke belangen ook meer dan voorheen een gedeelde verantwoordelijkheid geworden van overheden, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Deze ontwikkelingen vragen om een herbezinning op de rol van raadsleden. Omdat inwoners meer mogelijkheden hebben om hun eigen zegje te doen, wordt de rol van het raadslid als spreekbuis van inwoners minder vanzelfsprekend. Daarnaast vragen de nieuwe bestuurlijke verhoudingen om deels andere mechanismen van democratische controle en verantwoording.
Naast het optreden als spreekbuis van een eigen achterban (als vertrouwenspersoon of als partijvertegenwoordiger), past moderne raadsleden hier ook een rol als democratische procesbewaker. In die rol zet het raadslid zich in voor de democratische kwaliteit van de besluitvorming, door te borgen dat besluiten aansluiten bij verlangens en behoeften van (alle) inwoners. Dit impliceert dat in de besluitvorming niet alleen overheden en gevestigde belangengroepen zich laten horen. Dat betekent ook dat ervoor wordt gewaakt dat via de nieuwe participatiekanalen niet alleen de stem van de ‘usual suspects’ (ouder, man, wit en hoger opgeleid) worden gehoord.
Uit het LKO blijkt dat door inwoners het raadslid niet alleen wordt afgerekend op zijn rol als vertrouwenspersoon (à la Burke) maar ook op de democratische procesbewaking (zie figuur 2; zie de coëfficiënten bij de pijlen). Uit het LKO blijkt verder ook dat er naar het oordeel van inwoners, bij die democratische procesbewaking, meer dan bij het optreden als vertrouwenspersoon, ruimte is voor verbetering (de gemiddelde score van 5,19 op dit onderdeel is relatief laag).
Bovendien blijkt uit nadere analyses dat die ruimte voor verbetering vooral groot is onder de lager opgeleiden. Anders dan bij de beoordeling van raadsleden als vertrouwenspersoon, zien we dat de ontevredenheid over de democratische proceskwaliteit met name groot is onder lager opgeleiden. Dat wijst erop dat in onze diploma-democratie, lager opgeleiden zich minder of niet gehoord voelen. Lager opgeleiden hebben er – zo zagen we eerder al – net als hoger opgeleiden geen probleem mee dat hun vertegenwoordigers overwegend hoger opgeleid zijn. Dat wijst erop dat oververtegenwoordiging van hoger opgeleiden geen probleem hoeft te zijn, zolang de lager opgeleiden maar het gevoel hebben dat ze door hun vertegenwoordigers serieus genomen worden.
Dus: meer aandacht voor democratische procesbewaking
Tegen deze achtergrond zouden partijen en kandidaten meer oog moeten hebben voor het belang van de rol van democratische procesbewakers. Enerzijds vragen (veel) inwoners om mogelijkheden om – op onderwerpen die zij zelf belangrijk achten – rechtstreeks een eigen stem te laten horen die vervolgens ook daadwerkelijk gehoord wordt. Daarbij past een raadslid dat zijn eigen meningen en partijstandpunten kan en wil relativeren en zorgt dat de stem van inwoners in het lokaal bestuur serieus wordt genomen. Anderzijds, past hierbij ook een raadslid dat waakt voor de risico’s van een diplomademocratie en zoekt naar mogelijkheden om ook mensen die nu terecht of onterecht het gevoel hebben ongehoord te blijven een stem te geven. Dat kan direct door het ontwikkelen van kanalen die meer uitnodigend en toegankelijk zijn, en door hen te helpen bij het overwinnen van drempels om hun zegje te doen. Dat kan ook indirect door als raadslid zelf in gesprek te gaan met deze mensen en met informele vertegenwoordigers die opkomen voor deze inwoners om vanuit dat perspectief een bijdrage te leveren aan het publieke debat.
De Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) trakteerde op 29 oktober in de Eerste Kamer, omdat ze deze maand de langst bestaande partij ooit in de Nederlandse politieke geschiedenis is geworden. Dan heeft zij de Anti-Revolutionaire Partij (ARP) ingehaald. Die werd opgericht in 1879 en ging in 1980 op in het CDA. Wat is het geheim van de SGP dat zij het al ruim 101 jaar heeft weten vol te houden?
De SGP kwam deze zomer in het nieuws met de aan haar verbonden Stichting Vormingsactiviteiten Oost-Europa. De aanleiding was de manier waarop het stichtingsbestuur om was gegaan met een medewerker die kritiek had geuit op het functioneren van de stichting. Dat was nog eens opvallend voor een partij die “normaal zo rustig” (De Telegraaf) en “doorgaans zo bedaard” (Trouw) zou zijn.
Maar zo rustig en bedaard is de geschiedenis van de SGP niet geweest. Tientallen jaren woedde er een discussie over de politieke rol van vrouwen, vooral nadat in de jaren tachtig enkele lokale SGP-afdelingen vrouwen als lid hadden toegelaten. Verschillende hoofdbestuursleden zijn in de loop der tijd erom opgestapt. De discussie luwde pas nadat de SGP in 2006 vrouwen als lid toeliet en in 2013 formeel erkende vrouwelijke kandidaten niet te kunnen weigeren. En de SGP was al eerder het toneel van felle conflicten. Dominee Abma, van 1961 tot 1985 partijleider, kreeg zelfs het verwijt “godslasteraar” en “vijand van Gods volk” te zijn, omdat hij volgens een deel van de staatkundig-gereformeerde achterban Gods woord niet afdoende zou volgen. En na de Tweede Wereldoorlog circuleerden er brochures met titels als “De vruchten der partijdictatuur”, met kritiek op de wijze waarop het hoofdbestuur om was gegaan met leider-oprichter dominee Kersten. Die was immers gezuiverd, omdat hij zich te passief had opgesteld ten opzichte van de Duitse bezetting. Kortom: de ogenschijnlijk zo bezonnen en gelijkmoedige SGP heeft dus stevige interne beroeringen gekend.
In het Nederlandse kiesstelsel met evenredige vertegenwoordiging zonder kiesdrempel kunnen kleine partijen als de SGP (alleen in 1933 behaalde ze meer dan 2,5% van de stemmen) in het parlement komen. Het is evenwel een knappe prestatie dat de SGP ruim een eeuw heeft kunnen overleven met vaak twee à drie zetels in de Tweede Kamer. Hoeveel partijen zijn er al gesneuveld, vaak al voordat ze zich hebben kunnen registreren voor verkiezingsdeelname? Het geheim van de SGP zit’m in de redelijk loyale kiezersachterban. SGP-oprichter Kersten had vanaf het begin van de twintigste eeuw een groep orthodoxe protestanten verspreid over een strook lopend van het Zeeuwse tot Overijsselse platteland aaneen weten te smeden door de vorming van een kerkgenootschap (de Gereformeerde Gemeenten), door leiding te geven aan verzet tegen de vaccinatieplicht, verzekeringsplicht en stemplicht (vooral voor vrouwen), en door de stichting van eigen onderwijs. Zo stond hij aan de basis van een nationaal netwerk van organisaties dat de reformatorische bevolkingsgroep afzonderde, ook toen het vanaf de jaren zestig in Nederland makkelijker werd om als individu een eigen weg in te slaan. Het Utrechtse museum Catharijneconvent liet onlangs zien hoe dit zuiltje met haar eigen religieuze-culturele praktijken nog altijd bestaat. Alle andere partijen kunnen tegenwoordig niet (meer) bogen op zo’n trouwe ‘verzuilde’ achterban.
Dankzij de loyaliteit van de achterban heeft de SGP concurrentie van andere partijen zoals de Boerenpartij en de (voorlopers van) ChristenUnie en CDA goeddeels het hoofd kunnen bieden. Een eigen zuiltje heeft dus interne conflicten niet kunnen voorkomen, ook al konden de leidende dominees lange tijd discussies in de eigen rijen smoren. Ook heeft een eigen zuiltje niet kunnen voorkomen dat de SGP tussen 1981 en 2006 kampte met een dalende kiezerssteun. Gelet op het bovengemiddelde geboorteniveau in reformatorische kring betekent dat niet iedereen uit het SGP-zuiltje de partij trouw is gebleven. Na 2006 heeft de SGP weer kiezers weten te winnen. Dat komt mede doordat ze haar werkwijze en standpunten heeft aangepast aan: jongeren hebben meer ruimte gekregen in de partij, de partij schuwt niet langer radio en tv, vrouwen mogen lid zijn, ze verzet zich niet meer tegen staatsinmenging in de economie, ze omarmt nu de Joodse staat, ze wijst de Europese Unie niet meer af en accepteert democratie ruimhartiger. Groepen die wél hebben willen vasthouden aan de vroegere procedures en stellingnames zijn te klein geweest om zelfstandig een Kamerzetel te bemachtigen. Daarnaast profileert de SGP zich ten opzichte van ChristenUnie en CDA als cultureel-economisch rechts en ethisch principieel. En door haar ondersteunende rol bij het minderheidskabinet-Rutte I (2010-2012) heeft ze laten zien dat ze ook als kleine partij toch invloed kan uitoefenen op het regeringsbeleid. Dat versterkt haar huidige relatieve electorale aantrekkelijkheid, deels ook buiten de eigen achterban.
De SGP heeft vooral zolang kunnen bestaan door een redelijk trouwe kiezersachterban, gevormd in en deels bijeengehouden door een eigen zuiltje. Wil de partij zich in de toekomst electoraal handhaven, dan vraagt dat wel om verdere aanpassing. De interne gezagsgetrouwheid in de zuil en de partij lijkt namelijk af te nemen. Protest tegen de zittende voorzitter zwelt bijvoorbeeld aan, omdat die als voormalige wethouder al dertien jaar wachtgeld geniet. En volgens de nodige SGP-ers zou ook het bestuur van bovengenoemde stichting vormingsactiviteiten Oost-Europa zijn biezen moeten pakken. Een opener bestuurscultuur zou daarop het antwoord moeten zijn. Zo’n cultuur vraagt niet alleen van het bestuur om transparant om te gaan met conflicten, die elke partij nu eenmaal wel eens meemaakt. Zo’n cultuur vraagt ook om meer inhoudelijke discussie. Dat begint ook te komen. Jongeren roerden zich op het partijcongres over het verkiezingsprogramma. En het partijblad De Banier liet laatst verschillende meningen over de stikstofproblematiek zien. Met meer mogelijkheden om zich binnen de partij te laten horen, zou de steeds hoger opgeleide achterban kunnen worden verleid de partij trouw te blijven.
Hans Vollaard en Gerrit Voerman zijn de redacteuren van Mannen van Gods Woord: De Staatkundig Gereformeerde Partij 1918-2018 (Uitgeverij Verloren).
