Harmen Binnema is universitair docent Bestuur en Beleid. In onderzoek en onderwijs ligt zijn focus op lokaal en regionaal bestuur en dan in het bijzonder inwonersparticipatie, lokale democratie en de rol van politieke partijen.
Website: https://harmenbinnema.nl/
De verkiezingen van waterschappen zijn in potentie het grootste democratisch feestje in Nederland. Aan geen enkele verkiezing mogen zoveel mensen meedoen. Waterschappen krijgen echter regelmatig kritiek op hun democratische gehalte, omdat een deel van het algemeen bestuur van waterschappen wordt benoemd door belangenorganisaties. Bovendien is de vraag of kiezers en gekozenen wel verstand hebben van waterkwesties. Zouden taken als bescherming tegen het water en schoon water niet beter in handen zijn van experts? Het eerste onderzoek ooit naar de democratische kwaliteit van waterschappen laat evenwel de meerwaarde van democratie zien voor waterschappen, ook al is er nog flink wat werk te verrichten om van waterschappen een levende democratie te maken.
Waterschappen zijn, op basis van huidige opvattingen over democratie, het jongste democratische orgaan van Nederland. Pas vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw hebben alle inwoners immers kiesrecht gekregen in het waterschapsbestuur. Dat is een stuk later dan in het nationaal, provinciaal en lokaal bestuur (1919) en de Europese Unie (1979). Maar nu mogen bij geen andere verkiezing zoveel inwoners stemmen als bij waterschappen. Bij Tweede Kamerverkiezingen en provinciale verkiezingen zijn immers alleen mensen met de Nederlandse nationaliteit kiesgerechtigd. Bij gemeenteraadsverkiezingen mogen daarnaast ook EU-burgers stemmen, net als niet-Nederlandse inwoners die minstens vijf jaar onafgebroken legaal in Nederland verblijven. Bij waterschapsverkiezingen geldt die verblijfseis van vijf jaar voor niet-Nederlanders niet, waardoor in maart 2023 zo’n 14 miljoen inwoners mogen stemmen.
Te weinig democratie…?
Waterschappen zijn daarmee nog niet gevrijwaard van kritiek op hun democratische gehalte. Naast verkozen zetels voor inwoners zijn er immers zetels gereserveerd voor vertegenwoordigers van belangengroepen, de zogeheten geborgde zetels. Deze worden aangewezen door belangenorganisaties van boeren, natuurterreinbeheerders en bedrijven. Er zijn inderdaad vanuit democratisch oogpunt de nodige vragen bij te stellen. Waarom hebben die belangenorganisaties een eigen gereserveerde stem nodig, als hun achterban zich ook via de verkozen zetels zich kan laten horen? Bovendien draagt iedereen de lasten en lusten van waterbeheer en waterschapsbelastingen: waarom zouden bepaalde groepen dan een grotere stem mogen hebben in het waterschapsbestuur? En waarom zijn er voor de geborgde zetels niet ook gewoon verkiezingen? Vooral GroenLinks en D66 hadden kritiek op die geborgde zetels en deden een voorstel om ze helemaal af te schaffen. Uiteindelijk heeft onlangs het parlement besloten om per ingang van maart 2023 het aantal geborgde zetels terug te brengen. Zetels voor bedrijven worden afgeschaft. De zetels voor boeren en natuurterreinbeheerders blijven, maar zij krijgen er elk twee. Daarnaast vervalt de verplichting dat een geborgde fractie standaard in het dagelijks bestuur vertegenwoordigd is.
…Of juist te veel democratie?
Een heel andere kritiek op de waterschappen is dat ze juist te democratisch zijn. Waarom zouden er überhaupt verkiezingen voor moeten zijn? Zouden waterschappen niet gewoon zelfstandige organen moeten zijn, bestaand uit experts die met verstand van zaken kwesties als dijkverzwaring, de aanleg van een rioolwaterzuiveringsinstallatie en droogte aanpakken? Zouden verkozen politici en inwoners bij gebrek aan kennis niet allerlei onverstandige besluiten nemen? Dat is zeker een risico. Het geval is echter dat experts onderling van (onderbouwde) mening verschillen wat nodig is. En dan moeten er keuzes worden gemaakt.
En als experts het al wel eens zijn op een specifiek punt, dan nog moeten er keuzes worden gemaakt. Moet het waterpeil vooral ten dienste staan van de landbouw of moet er meer rekening worden gehouden de met gevolgen voor natuur en klimaat? Heeft dijkversterking prioriteit boven het verwijderen van medicijnresten uit water, waardoor vissen vergroeien? Wie moeten vooral de lasten dragen, burgers, boeren of bedrijven? Met dat soort keuzes kom je meteen in politiek vaarwater: het gaat om het afwegen van soms tegengestelde belangen en van waarden als solidariteit en rechtvaardigheid. De afweging van belangen en waarden is bij uitstek de verantwoordelijkheid van politiek en bestuur. Daar komt nog bij dat er geen garantie is dat experts zich alleen door hun expertise laten leiden. Ook zij kunnen bij hun beslissingen eigen belangen of belangen van bepaalde groepen dienen, maar dit is onder het mom van ‘deskundigheid’ niet zichtbaar. Een extern correctiemechanisme, zoals verkiezingen, blijft daardoor nodig.
Kortom, waterschapsdemocratie is een goed idee.
Al met al zijn er goede redenen om een waterschapsbestuur te hebben waar inwoners en hun vertegenwoordigers de keuzes kunnen maken en waar wordt gecontroleerd of de uitvoerende macht (dagelijks bestuur, voorzitter en ambtenaren) volgens de gestelde normen en doelen handelen. Formeel gezien is daarvoor ook alles voorhanden: verkiezingen, algemene besturen die dagelijks bestuursleden kunnen aanstellen en wegsturen, algemene besturen die de beleidslijnen en financiële kaders mogen bepalen en die informatie (kunnen) krijgen om dagelijks besturen te controleren.
Gebrekkige democratie, onder kiezers én gekozenen
Onderzoek in waterschappen laat echter zien dat de praktijk weerbarstig is. Uit het Provinciaal en Waterschapskiezersonderzoek kwam al naar voren dat waterschappen voor de meeste mensen een onbekend bestuur vormen. Vier op de vijf kent nog geen eens de naam van het waterschap waar zij onder vallen. De opkomst mag dankzij de combinatie met de Statenverkiezingen flink omhoog zijn gekrikt tot rond de 50 procent, andere ‘watervreemde’ thema’s overschaduwen al snel de waterschapsverkiezingen. Daarmee blijft onduidelijk welke waarden en belangen van inwoners in de waterschappen moeten doorklinken.
Op hun beurt weten algemene bestuursleden op onderwerpen als de hoogte van belastingtarieven nog duidelijk de koers te bepalen, maar bij andere, meer inhoudelijke kwesties geldt dat lang niet voor alle leden – zo zeggen waterschapsbestuurders zelf. Dan wreekt zich een gebrek aan inzicht in de materie. De inperking van het aantal geborgde zetels zal de kwaliteit van de koersbepaling en controle door algemene besturen ook geen goed doen. De vertegenwoordigers van boeren, bedrijven en natuurterreinbeheerders zijn over het algemeen beter ingevoerd en krijgen meer voeding uit hun achterban. Dat is bij hun verkozen collega’s nog wel eens anders.
Met de gebrekkige vertaling van de wensen van kiezers en de zwakke positie van algemene besturen is het de vraag of kiezers en hun vertegenwoordigers tijdig bij welk onderwerp dan ook aan de noodrem kunnen trekken, als het volgens hen echt de verkeerde kant op gaat. Deze situatie schept grote verantwoordelijkheden voor dagelijks bestuursleden. Zoals ze zelf ook aangeven, hebben ze redelijke ruimte om hun eigen gang gaan, als ze dat zouden willen. Wel zeggen ze dat ze het aan hun democratische stand verplicht zijn om het algemeen bestuur de besluiten te laten nemen. Maar dat moet ook door de algemene besturen worden afgedwongen: dagelijks bestuurders moeten ervaren dat die meer dan nu het geval is hun controlerende en kaderstellende rol serieus invulling geven.
Tekenen van hoop
Teken van hoop is dat de laatste jaren algemene besturen in verschillende waterschappen zich ook wat meer laten gelden, door bijvoorbeeld betere uitleg te eisen bij kredietvoorstellen voor investeringen in waterzuiveringen, beleidsplannen uitgebreider door te spreken, door de instelling van een onafhankelijke rekenkamer en door eigen griffie-achtige ambtenaren. Daarnaast door het voorzitterschap van commissievergaderingen op te eisen en de strategische agenda van het waterschapsbestuur mee te bepalen.
Misschien laten bovendien inwoners door de groeiende discussie over water- en klimaatthema’s waterschapsbestuurders niet meer zo hun gang gaan, maar gaan ze die actief opjagen om voor hun belangen en waarden op te komen. Wat dat betreft is het een gezond teken voor de waterschapsdemocratie dat in 17 van de 21 waterschappen BBB zal gaan deelnemen, om zowel bij de verkiezingen als in algemene besturen het democratisch keuzeproces verder leven in te blazen. En zo overigens ook te laten zien dat boeren eigenlijk geen aparte geborgde zetels nodig hebben om toch in het waterschap vertegenwoordigd te zijn.
Hans Vollaard en Harmen Binnema zijn samenstellers en mede-auteurs van het boek Waterschappen: Democratie in een onbekend bestuur en mede-auteurs van het rapport Meer zicht op het democratisch middenbestuur: Kiezersonderzoek in provincies en waterschappen
Afbeelding: Bron
In de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen klinken vrijwel alleen zorgelijke geluiden over lokale democratie. Zo was het nieuws afgelopen najaar dat het vertrouwen in het lokaal bestuur flink gedaald was. Maar was het vroeger zoveel beter gesteld met lokale democratie? Het Lokaal Kiezersonderzoek (LKO) en eerdere enquêtes laten zien dat het de afgelopen veertig jaar het niet zoveel beter of slechter ging met lokale democratie.
Zorgen over de lokale democratie zijn van alle tijden
Al honderd jaar geleden klonken zorgen over de gemeenteraad. Die was overbelast met een groeiend aantal lokale verantwoordelijkheden en hij was maar beperkt in staat om zijn taken te vervullen. Het college van burgemeester en wethouders gold toen ook al als (te) dominant.[1] Daarna bleef de zorgelijke toon overheersen in commentaar op lokale democratie. In 1994 schreef het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) bijvoorbeeld dat er “al decennia lang” gesproken werd over “een crisis in het lokale bestuur”.[2] De vraag zou dus ook kunnen luiden of het vroeger (nog) slechter was dan nu.
Om dat na te gaan maken we gebruik van onderzoeken van NIPO (een voorloper van Kantar), SGBO, BMC, SCP en I&O Research, aangevuld met de Lokale Kiezersonderzoeken van 2016 en 2018. Bij een vergelijking in de tijd moeten we wel rekening houden met verschillende dataverzamelingen: van schriftelijke enquêtes door Nederlanders die via een steekproef zijn geselecteerd tot een panel dat digitaal vragenlijst invult. Ook is de vraagformulering niet altijd helemaal hetzelfde en loopt de timing uiteen: soms is de vragenlijst al voor de verkiezingen uitgezet, soms (ook) erna. Verder kunnen er verschillende wegingsfactoren zijn gebruikt. Daarnaast zijn er voor allerlei aspecten van lokale democratie geen gegevens beschikbaar over de afgelopen veertig jaar. Dat betreft bijvoorbeeld of mensen raadslid zouden willen worden. Gelukkig zal het LKO2022 daar wel naar vragen. De gegevens die wel beschikbaar zijn over de afgelopen veertig jaar geven niettemin een redelijke basis om de vraag te beantwoorden of het vroeger beter was met de lokale democratie. We evalueren de staat van de lokale democratie in de afgelopen veertig jaar door te kijken naar de lokale betrokkenheid van inwoners en naar hun waardering van de lokale democratie.
Politieke betrokkenheid van inwoners
We kijken allereerst in welke mate inwoners actief zijn geweest in het lokale bestuur. Dat geeft een beeld in hoeverre het volk (mee)bestuurt, om zo letterlijk mogelijk bij de definitie van democratie te blijven. De opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen was in de afgelopen veertig jaar het hoogst in 1986 met 73%. In 2002 is dat onder de 60% gedoken. Sinds 2010 is de opkomst rondom de 55% gebleven. De opkomst is dus gedaald. Wel is die de afgelopen tien jaar gestabiliseerd tot net iets boven de helft van de kiezers.
Hoe zit het dan met andere vormen van participatie dan verkiezingen? De enquête Culturele Veranderingen in Nederland van het SCP laat zien dat tussen 1982 en 2015 ongeveer 20% van de mensen zeiden dat ze in de twee jaar daarvoor zich wel eens hadden ingezet met anderen voor een kwestie van gemeentelijk belang, voor een bepaalde groep in de gemeente of voor hun buurt. De LKO’s van 2016 en 2018 geven vervolgens aan dat toen een soortgelijk percentage van de mensen in de afgelopen vijf jaar had deelgenomen aan lokale politieke activiteiten zoals een petitie ondertekenen of een inspraakvond bezoeken. In de vraagstelling zit een verschil in gevraagde activiteiten (allerlei vormen van inzet versus politieke activiteiten) en periode (twee vs. vijf jaar), maar er is niet per se een drastische afname te zien op de punt.
Interesse in lokale politiek is een laatste vorm van betrokkenheid, hoe weinig actief ook, waar we kijken of inwoners meer of minder geïnteresseerd zijn in de gemeentelijke democratie. Figuur 2 laat zien wat het aandeel is van mensen die tamelijk tot zeer geïnteresseerd zijn in lokale politiek. Dat is met tegen de 50% in de laatste jaren wat hoger dan in de jaren tachtig van de vorige eeuw. De uitschieter in 1998 van 61% is wat lastig te plaatsen. Hoe dan ook, de interesse in de lokale politiek is min of meer op hetzelfde niveau gebleven.
Al met al is er dus alleen wat betreft opkomst vast te stellen dat mensen minder actief betrokken zijn bij het lokaal bestuur. Op het eerste gezicht lijkt dat een geruststellend bericht: Het gaat dus blijkbaar niet zoveel slechter dan vroeger. Het punt is echter dat gemeenten er in de afgelopen veertig jaar heel wat verantwoordelijkheden bij hebben gekregen, zoals de jeugdzorg. Dat maakt het logisch te verwachten dat meer mensen betrokken zijn bij lokale politiek. Toch is dat niet het geval. Opvallend is ook dat de ervaren invloed van gemeentelijke beslissingen op het dagelijks leven ook niet sterk is toegenomen, ook niet na de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 (zie figuur 3). Dat kan komen omdat maar een beperkt deel van de inwoners direct te maken krijgt met gedecentraliseerde verantwoordelijkheden zoals jeugdzorg of maatschappelijke ondersteuning. Het kan ook zijn dat mensen simpelweg niet het centrum jeugd en gezin of de GGD herkennen als een instelling die door gemeenten worden aangestuurd.
Op een andere manier zien we overigens wel duidelijke aanwijzingen dat kiezers zich meer laten beïnvloeden door overwegingen van gemeentelijke politiek bij hun partijkeuze (figuur 4). Bij zo’n vier op de vijf kiezers spelen nu lokale overwegingen mee. Dat is fors meer dan in de jaren tachtig, toen pak en beet de helft van de kiezers zich door overwegingen over gemeentelijke politiek lieten leiden. Bovendien is de groep kiezers geslonken van 56% naar 14% die zich alleen door landelijke politiek laten leiden. Dat is dus positief nieuws over lokale democratie. Mensen laten zich meer leiden door wat er in hun gemeente speelt.
Al met al is de betrokkenheid van inwoners bij gemeentepolitiek niet zozeer verslechterd of verbeterd. Na een aanvankelijke daling is de opkomst gestabiliseerd, andere vormen van betrokkenheid laten een min of meer stabiel beeld zien, terwijl lokale overwegingen aan gewicht winnen in de stemkeuze bij gemeenteraadsverkiezingen.
Waardering lokaal bestuur
Op lokaal niveau is het contact tussen inwoners en hun bestuurders het meest intensief. De gemeente wordt daarom vaak gezien als ‘eerste overheid’ en als ‘basiscel van de democratie’. Wat is de praktijk? Hoe zit het met het oordeel van inwoners over het gemeentelijk bestuur: Vinden ze dat ze daar invloed op kunnen uitoefenen? En waarderen ze het gemeentelijk bestuur?
We kijken daarbij eerst wat inwoners vinden van de responsiviteit van gemeenteraadsleden aan de hand van de stelling: “gemeenteraadsleden bekommeren zich niet zoveel om de mening van mensen zoals ik” . Ook al is de vraag in 2018 wat veranderd, er is geen duidelijke toename van politiek cynisme op dit punt te zien in de afgelopen veertig jaar (figuur 5). Vooral in de eerste jaren van deze eeuw vonden meer inwoners dat gemeenteraadsleden minder responsief waren. Dat is in ieder geval tot in 2018 weer gedaald.
Als het om politiek zelfvertrouwen gaat van inwoners, kijken we allereerst naar het aandeel inwoners dat vindt dat mensen zoals zij geen enkele invloed hebben op gemeentepolitiek (zie figuur 6). Ook daar zien we dat dat met name in het eerste tien jaar van deze eeuw veel mensen (bijna een op de drie) die mening deelde. In 2014 was dat echter weer gezakt naar het niveau van de jaren negentig. In het Lokaal Kiezersonderzoek van 2016 en 2018 is politiek zelfvertrouwen op een andere manier gepeild. Daar was de vraag of mensen het eens of oneens waren met de stelling of zij goed in staat zijn om actief een rol te vervullen in de lokale politiek. Dat is dus een wat veeleisender vraag. Politiek actief kunnen zijn is immers meer dan “geen enkele invloed” hebben. In 2016 vindt 17% van de inwoners zich in staat om een actieve rol te vervullen; in 2018 is dat gezakt tot 13%. Het aandeel dat het oneens met de stelling is daarbij gestegen van 42% (2016) tot 50% (2018). Dat is bij een veeleisendere vraag echter niet tot nauwelijks hoger dan het aandeel dat in de jaren negentig vond dat ze geen enkele invloed hadden. Op dit punt zijn er in ieder geval geen grote verschillen met veertig jaar geleden vast te stellen.
Hoe zit het dan met de waardering voor het gemeentebestuur in de afgelopen veertig jaar? Op dat punt is er een daling te zien vanaf de jaren tachtig in het aandeel inwoners dat (zeer) tevreden was met het gemeentebestuur tot in 2014. Het percentage inwoners dat (zeer) ontevreden is, blijft tot en met 2014 onder de 20%, met uitzondering van 1998. Dat beeld van redelijke tevredenheid spoort met de Burgerperspectieven van het SCP, waaruit blijkt dat sinds 2008 70% of meer van de inwoners een 6 of hoger geven op een schaal van 1-10 als ze worden gevraagd naar hun tevredenheid met het gemeentebestuur. Alleen in de periode van 2012 tot 2014 en afgelopen jaar (2021) duikt dat onder de 70%. Dan valt echter ook de waardering voor nationale politiek terug, terwijl de waardering voor het gemeentebestuur hoger was dan voor nationale politiek, zoals dat daarvoor ook het geval was. Kortom, is er dus al lange tijd een fors aandeel van de inwoners matig tot zeer tevreden met het gemeentebestuur. Dat is in het licht van de grotere verantwoordelijkheden die gemeentebesturen hebben gekregen, een positief teken.
Conclusie: het gaat niet per se beter en niet slechter met lokale democratie
Er kan natuurlijk van alles veranderd zijn tussen 2018 en 2022, maar de gegevens die er over de afgelopen veertig jaar beschikbaar zijn, laten zien dat het niet per se beter of slechter gaat met lokale democratie. Inwoners participeren weliswaar minder in verkiezingen, maar ze zijn niet negatiever over lokale democratie zijn gaan denken. Het maakt des te nieuwsgieriger wat het Lokaal Kiezersonderzoek van 2022 laat zien. Zou in de nasleep van het gedaalde vertrouwen in de landelijke politiek inwoners het minder op hebben met hun gemeentebestuur en lokale democratie?
Naar goed gebruik zullen waarschijnlijk in de publieke opinie de zorgelijke berichten over burgers en hun lokale overheid wel de boventoon blijven voeren. Op zich is dat te waarderen. Mensen willen beter. Niettemin kunnen die zorgelijke berichten niet zo maar gepaard gaan met de boodschap dat het vroeger beter was. Want dat is lang niet altijd zo.
Hans Vollaard, Harmen Binnema, Lisanne Blok, Marcel Boogers en Giedo Jansen zijn het Onderzoeksteam achter het Lokaal Kiezersonderzoek 2022
Afbeelding: Bron
[1] Peter Castenmiller en Klaartje Peters (2018), Wel aan het hoofd, niet de baas: De verhouding tussen raad en college in de praktijk. In H. Vollaard et al (red.), De gemeenteraad: Ontstaan en ontwikkeling van de lokale democratie. Boom: Amsterdam. 207-233.
[2] Vic Veldheer e.a. (1994). Het lokale profiel: de identiteit van gemeenten en de rol van de burger. Rijswijk: SCP.
