Jaap van Slageren is een socioloog werkzaam bij het Copernicus Instituut van de Universiteit Utrecht. Hij doet onderzoek op het raakvlak van sociologie, politicologie en economie, met speciale aandacht voor formele en informele instituties. Hij is op dit moment bezig met een proefschrift naar de rol van nationale instituties in de digitale economie.
In mei 2019 heeft de Raad van State (RvS) het stikstofbeleid van Den Haag illegaal verklaard onder Europese wetgeving. Het gevolg: 18 duizend bouwprojecten en landbouwprojecten die vergunningen nodig hadden werden stopgezet. Deze beslissing van de RvS resulteerde in de formatie van de commissie-Remkes, die schreef dat de landbouw verantwoordelijk is voor 46% van de stikstofuitstoot en dat deze uitstoot ernstig gereduceerd moest worden. Toen vervolgens D66-Kamerlid Tjeerd de Groot stelde dat de veestapel gehalveerd moest worden braken de protesten los. Op 1 Oktober kwamen duizenden tractoren naar Den Haag, met de langste file in de Nederlandse geschiedenis als resultaat. Sindsdien zijn er verscheidende protesten geweest. De meest recente bij een Jumbo-distributiecentrum op 14 December 2020.
Om uit deze impasse te komen kwam er een “historisch” akkoord met een ongekend brede coalitie, van SGP tot SP. Maar biedt dit akkoord ook daadwerkelijk een oplossing? Wij denken van niet. Het akkoord representeert eerder de voortgang van een fiasco. Dit fiasco is een gevolg van de kern van de Nederlandse politieke cultuur: die van depolitiseren en consensus. Wij beargumenteren dat hoewel deze cultuur een paar duidelijke voordelen heeft, zij een niet houdbare situatie creëert bij een probleem zoals de stikstofcrisis. Ten eerste omdat de crisis een probleem vormt waar een duidelijke radicale verandering noodzakelijk is. Ten tweede omdat die noodzakelijke verandering duidelijke economische lasten zal creëren voor bepaalde groepen in de maatschappij. En ten slotte omdat die lasten zo substantieel zullen zijn dat het niet mogelijk is ze te verdoezelen met politiek-communicatieve vaardigheden.
PAS op de plaats
Waar ging dit ook alweer over? In 2015 implementeerde de Nederlandse overheid het “Programma Aanpak Stikstof”, of het PAS. Het doel van het PAS was om stikstofdeposities te reduceren in natuurgebieden, aangezien die een negatief effect hebben op de flora en fauna. Het PAS bestaat uit twee delen. Het eerste deel was een programma om de effecten van de stikstofdeposities te verzachten en de uitstoot door economische activiteiten, zoals bouwwerkzaamheden en veeteelt, te reduceren. Het tweede deel bestond uit het leveren van vergunningen aan stikstof-uitstotende activiteiten die de economie stimuleerden. De voorwaarde voor het geven van dergelijke vergunningen was dat de extra stikstofemissie niet extra schade zou veroorzaken aan de natuur. Dit bleek uiteindelijk de achilleshiel van het PAS. Met de eis dat er niet meer schade mocht komen, werd er geen rekening mee gehouden dat het doel was om ecosystemen te laten herstellen van bestaande schade. Dat herstel is dan ook nooit gekomen. Men gokte erop dat de voor stikstof gevoelige natuur het met toekomstige herstelmaatregelen zou halen, terwijl de uitstoot, zij het in mindere mate, gewoon doorging
De creatie van het PAS is een perfect voorbeeld van de Nederlandse consensuspolitiek. In plaats van moeilijke keuzes te maken in een bepaalde richting, worden alle “stakeholders” betrokken bij het beleidsproces. Het hoogste doel is dat het compromis geframed kan worden als een win-win situatie voor alle betrokkenen; iedereen doet wat water bij de wijn, maar iedereen krijgt daar ook wat voor terug. Zo ging het ook bij het PAS: boeren konden blijven uitbreiden, constructiewerk kon doorgaan, en de natuur zou herstellen. Op deze manier ontweek Den Haag het échte herverdelingsvraagstuk: wie gaat de zwaarste lasten dragen?
Dit betekende niet dat er geen pushback was. Zowel wetenschappers als juristen uitten twijfels over het PAS, en vier jaar voor de implementatie, in 2011, waarschuwde de Commissie voor de milieueffectrapportage al dat het PAS niet paste in het Europees recht. Maar in plaats van de strategie te veranderen en het debat over stikstof te heropenen, kozen alle gevestigde middenpartijen ervoor dit te negeren. En eigenlijk konden ze ook niet anders, want geen enkele partij beschikte over “schone handen”. Het PAS was bekokstoofd door de PvdA en het CDA, de VVD steunde het PAS door het gehele traject, en de beide staatssecretarissen van Economie (Henk Bleker en Sharon Dijksma) negeerden kritiek over de haalbaarheid van het PAS al langere tijd. Uit angst dat ze de politieke prijs zouden moeten betalen voor hun eigen rol in het creëren van deze situatie of in het algemeen voor “politieke onenigheid”, verkozen de partijen uitstel boven een conflict. Uiteindelijk waren het de boeren die onverwachts de klappen kregen toen het PAS illegaal werd verklaard, met alle gevolgen van dien.
Consensuspolitiek
Consensusdemocratieën, in tegenstelling tot meerderheidsdemocratieën, hebben een aantal grote voordelen. Zo zijn ze over het algemeen inclusiever, is er meer ruimte voor expertise en waren ze voor een lange tijd ook stabieler. Er zijn echter twee zwakheden die bij uitdagingen als de stikstofcrisis voor een probleem zorgen. Als eerste is er de elitecultuur in consensusdemocratieën. Politieke actoren zoeken zo veel mogelijk voor breed draagvlak in plaats van transparant en duidelijk een standpunt neer te zetten. Dit heeft als resultaat dat beleid regelmatig de “lowest common denominator” is. Veranderingen gaan langzaam omdat draagvlak wordt verkozen boven daadkracht. Dit verlamt actoren in een situatie die een meer substantiële verandering vereist. Bij de stikstofcrisis is het duidelijk dat politici liever de grote vragen vooruitschuiven dan te breken met deze traditie van consensus en draagvlak.
De tweede zwakte van de consensuspolitiek heeft te maken met de relatie tussen politieke elites en hun kiezers. Zoals Rudy Andeweg in 2001 al stelde: consensusdemocratieën zijn sterk op inclusie, maar zwak op verantwoording. Wanneer kiezers ontevreden zijn, is het niet makkelijk om een duidelijke “schuldige” aan te wijzen, omdat het beleid altijd een resultaat is van samenwerking tussen een veelvoud van actoren. Welke partij kan afgestraft worden vanwege het PAS? Zowel het CDA, de PvdA als de VVD zouden hier in aanmerking voor komen. Een echte afstraffing is daardoor vrijwel ondenkbaar. Het resultaat is, zoals onder andere Hakhverdian en Koop al in 2007 lieten zien, is een stem “tegen” het systeem. Ook bij de stikstofcrisis werd dit zichtbaar. Waar in het begin vooral boeren verantwoording verlangden, werd als snel de protestbeweging gecoöpteerd door de radicaal-rechtse partijen van Baudet en Wilders.
Open debat over grote veranderingen
Dus waar zijn we nu? Een historisch compromis zou alle problemen moeten oplossen. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselbeleid krijgt twee miljard extra op de begroting erbij, en in 2035 moet de stikstofuitstoot gehalveerd worden. Dit klinkt ambitieus, maar de commissie-Remkes adviseerde ten minste een halvering van de stikstofuitstoot in 2030 (vijf jaar eerder), en er is nergens een concreet plan voor de korte termijn. Met andere woorden: opnieuw schuift de politiek het stikstofprobleem vooruit. Op de korte termijn zijn het vooral de boeren die blij mogen zijn, omdat de vergunningseis die ontstond na het nietig verklaren van het PAS wordt veranderd. Dit betekent dat boeren die zich aan de regels hielden onder het PAS een uitzondering krijgen nu het PAS is weggevallen. Weer laat het beleid emissies doorgaan terwijl gehoopt wordt op natuurherstel, terwijl dat ook de basis was voor het illegaal verklaren van het PAS. Desalniettemin zijn de boeren alsnog boos over de halvering van stikstofuitstoot in de komende 15 jaar en zijn de protesten nog steeds bezig.
De vraag is of de politiek genoeg reflectief vermogen heeft om in te zien dat de Nederlandse politieke consensuscultuur veel voordelen heeft, maar bij een situatie zoals de stikstofcrisis juist grote problemen kan veroorzaken. In plaats van het eeuwig zoeken naar de breedste consensus, en het ineffectieve beleid dat daaruit voortkomt, is een open politiek debat nodig. Wij pleiten voor een politiek die een visionair gesprek aangaat over welke groepen in de samenleving de lasten moeten dragen wanneer grote verandering noodzakelijk is. Dat is zeker moeilijk, maar als het niet lukt bij een probleem zoals de stikstofcrisis, is het zeer de vraag hoe Nederland zich ooit moet gaan houden aan nog veel lastigere kwesties als bijvoorbeeld het klimaatakkoord van Parijs.
Afbeelding: “Boerenprotest” door Gerard Stolk (via Flickr). Een andere, Engelstalige versie van dit stuk verscheen eerder hier.
