Kristof Jacobs

We moeten het weer eens hebben over kiesstelsels. Nee, D66 heeft geen nieuw voorstel gedaan om het kiesstelsel te wijzigen. En nee, het gaat niet over de grote Duitse kiesstelselwijziging. Het gaat om Vlaanderen. Daar legt de grootste Vlaamse coalitiepartij, de Nieuw-Vlaamse alliantie van Bart de Wever, op 13 mei aan haar ledencongres een voorstel voor dat tot doel heeft het kiesstelsel radicaal te wijzigen. De N-VA wil dat Vlaanderen een twee-partijstelsel krijgt door een grote meerderheid van de te verdelen zetels via een Brits/Amerikaans ‘winner takes all’-systeem.

Binnen de partij vergelijkt men het voorgestelde systeem met dat van Nieuw-Zeeland en Schotland. Maar klopt dat wel? Nee. Absoluut niet, zo blijkt als je dieper in het voorstel duikt. Het voorstel is eerder een extreme variant van het kiesstelsel van landen zoals Hongarije, Rusland en Japan.  Oei!

Het voorstel: 70-30

De N-VA uit al een tijdje haar frustratie over het politiek stelsel, de particratie en de grote versnippering van het partijlandschap. Een nieuw kiesstelsel moet dit oplossen. Dit zegt de partij letterlijk in haar congres-tekst:

“We hertekenen de Vlaamse democratie: het grootste deel van de Vlaamse Parlementszetels (70 zetels) wordt verdeeld op basis van kleinere lokale kieskringen waarin telkens één parlementslid met de meeste stemmen (‘winnaar neemt alles’) verkozen wordt. De andere parlementszetels (30 zetels) worden verdeeld op basis van de resultaten in een Vlaamse kieskring. We behouden de kiesdrempel.”

Bron: N-VA, ontwerpcongrestekst, p. 38

Veel is nog vaag (wat zullen de grenzen van de kleinere kieskringen zijn? Hoe zal men stemmen in de Vlaamse kieskring?), maar de contouren van het voorstel zijn duidelijk helder genoeg om te kunnen beoordelen waar dit kiesstelsel het meest op lijkt.

Achtergrond: gemengde kiesstelsels

Het voorstel van de N-VA combineert eigenlijk twee types kiesstelsel: evenredige vertegenwoordiging zoals bv. in Nederland en een winnaar-neemt-alles stelsel zoals we dat in bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk kennen. Een dergelijk gemengd systeem werd aan het begin van de 21^e eeuw gezien als ‘the best of both worlds’: wel regionale vertegenwoordiging en lokaal zichtbare politici, maar ook evenredigheid die ervoor zorgt dat een waaier aan partijen de samenleving kan vertegenwoordigen.    Een winnaar-neemt-alles stelsel zorgt namelijk vaak voor grote vertekeningen tussen het aantal uitgebrachte stemmen en het aantal zetels dat een partij krijgt. Door een gedeelte van de beschikbare zetels evenredig te laten verdelen kan je die vertekening (deels) tegengaan, zo was het idee.

Opgepast: twee types gemengde stelsels!

Al vrij snel kwam men erachter dat er eigenlijk twee types kiesstelsel schuilgingen achter het label gemengd kiesstelsel: een gemengd evenredig kiesstelsel en een gemengd meerderheidsstelsel. Bij een gemengd evenredig kiesstelsel krijgen kiezers twee stemmen: een lokale en een stem voor de lijst van een partij. Die lijststem is doorslaggevend voor het totale aantal zetels dat een partij krijgt en dat compenseert eventuele vertekeningen ontstaan door de winnaar-neemt-alles stemmen. Daarom is de uitslag in zetels een vrij accurate afspiegeling van het percentage kiezers dat op een bepaalde partij heeft gestemd. Een mooi voorbeeld van zo’n systeem is Duitsland.  

Bij de tweede variant is die compensatie er niet en staat de uitslag van de winnaar-neemt-alles lijsten los van die van de zetels die evenredig worden verdeeld.  Zo wordt het totale aantal zetels dat een partij krijgt vooral bepaald door de winnaar-neemt-alles stemmen. Zeer voordelig voor de grootste partij dus. Een voorbeeld van zo’n systeem is Hongarije.   

Je ziet dan ook meteen aan deze twee voorbeelden dat de twee types gemengde stelsels zeer verschillende gevolgen hebben voor het partijstelsel.

Niet Schotland of Nieuw-Zeeland, wel Hongarije, Rusland en Japan

De N-VA suggereerde eerder dat ze bij het uitdenken van het stelsel waren geïnspireerd door het kiesstelsel van Nieuw-Zeeland en Schotland. Net zoals Duitsland zijn ook Schotland en Nieuw-Zeeland zijn voorbeelden van een gemengd evenredig kiesstelsel: ook hier dient de tweede stem als compensatie voor vertekeningen die de eerste stem creëert. In Schotland heet dat bv. ‘topping up’. Het voorstel van de N-VA geeft echter aan dat de zetelverdeling op basis van de tweede stem in de Vlaamse kieskring los staat van de eerste stem. Oftewel: een gemengd meerderheidsstelsel, geen gemengd evenredig stelsel. De vergelijking met Schotland en Nieuw-Zeeland is dus onjuist.

In meer recente communicatie zegt Kamerlid Sander Loones dat de voorstellen geïnspireerd zijn op Italië, Japan en Litouwen. Dat is wel correct: dat zijn wel gemengde meerderheidsstelsels.[1]  Maar daarbij worden twee andere notoire voorbeelden niét aangehaald: Hongarije en Rusland. Japan, Rusland en Hongarije geven meteen aan waar dit stelsel om bekend staat: langdurige heerschappij van één partij.

Geen tweepartijenstelsel, maar verdeel-en-heers

De kans op een dergelijke alleenheerschappij hangt ook af van het aandeel winnaar-neemt-alles zetels op het totale aantal beschikbare zetels. Als dit percentage hoog is (maar niet té hoog) dan creëer het een verdeel-en-heers praktijk. De grote partij (in Japan de LDP, in Hongarije Fidesz) veegt de winnaar-neemt-alles zetels op, de andere partijen krijgen kruimels via de evenredige vertegenwoordiging. Er zijn net voldoende zetels die evenredig vertegenwoordigd worden verdeeld om ervoor te zorgen dat de oppositiepartijen allen wat kruimels krijgen en nauwelijks incentives hebben om samen één blok te vormen. Het N-VA voorstel is duidelijk een extreme variant op de bestaande kiesstelsels (cf. tabel 1). Daarom is het nog meer dan bijvoorbeeld Hongarije een verdeel-en-heers systeem, een systeem dat gemakkelijk leidt tot langdurige alleenheerschappij van één partij.

Tabel 1. Percentage meerderheidszetels in vergelijkend perspectief

Toch ook riskant voor de N-VA

Een dergelijk kiesstelsel past dus vrij aardig bij de situatie van de N-VA: grote partij, tegenstanders op links en rechts. Toch zijn er ook risico’s aan verbonden voor de N-VA.  De meest recente peilingen plaatsen het Vlaams Belang hoger dan de N-VA. In dat geval is de partij die het meeste baat heeft bij dit soort kiesstelsel de concurrent op rechts: het Vlaams Belang.

Dit risico wordt nog versterkt door het feit dat de N-VA de winnaar-neemt-alles zetels wil verdelen op basis van wie het hoogste aantal stemmen heeft.  Zo kan een partij met bv. 30% van de stemmen een groot deel van de winnaar-neemt-alles zetels veroveren. In de laatste peilingen stond Vlaams Belang op 25,5% en N-VA op 22%.  Zeer onvoorspelbaar dus en bovendien zou een partij dan winnaar-neemt-alles zetels binnenhalen terwijl slechts een relatief kleine groep kiezers haar steunt.

Sommige landen met een gemengd meerderheidsstelsel, zoals Litouwen, eisen daarom een absolute meerderheid vooraleer een kandidaat een winnaar-neemt-alles zetel wint. Als er geen absolute meerderheid in een eerste ronde wordt behaald, volgt een tweede ronde met de beste twee kandidaten, vergelijkbaar met Frankrijk (waar radicaal rechts daardoor systematisch het onderspit delft in de tweede ronde omdat de meeste andere grotere partijen dan een blok vormen tegen haar).

Conclusie: een extreem en wat riskant stelsel

Oftewel het systeem dat de N-VA voorstelt is (1) zeer extreem en (2) past vrij aardig bij de N-VA (al is het tegelijk risicovol).  Beide zaken geraken soms wat ondergesneeuwd in de communicatie waar het voorstel wordt vergeleken met het kiesstelsel van ‘onschuldige’ landen als Litouwen of waar men het vooral wil hebben over het probleem (en nauwelijks over het extreme kiesstelsel als voorgestelde oplossing). Maar zoals dit blog duidelijk maakt, het is wel degelijk een zeer extreem voorstel waarbij geldt: the devil’s in the detail.

Dit alles maakt het wellicht kansloos, omdat kleinere coalitiepartijen het voorstel mee moeten goedkeuren. Dat zou electorale zelfmoord zijn. En als er iets is wat we weten uit decennia onderzoek naar kiesstelsel wijzigingen, dan is het wel dat politieke partijen geen zelfmoordkonijntjes zijn.

---

[1] Het Italiaanse kiesstelsel is overigens de laatste 30 jaar meermaals gewijzigd, laatst nog in 2017. Evenredige vertegenwoordiging en een gemengd meerderheidsstelsel wisselen elkaar daar af.

Na een zeer zonnige en uitzonderlijk warme zomer volgt nu een zeer zonnige herfst, zo liet het KNMI recent weten. Tegelijkertijd vlot het niet met het verlagen van de CO₂-uitstoot. Regeringen, burgers en actiegroepen zijn naarstig op zoek naar manieren hier iets aan te doen.  Publiciste Eva Rovers deed bijvoorbeeld een oproep om een burgerberaad te houden over klimaatbeleid. Minister Jetten en de Tweede Kamer onderzoeken de mogelijkheid om burgers te betrekken bij het Nederlandse klimaatbeleid. Op zich geen gek idee: veel beleid vergt behoorlijk wat van burgers qua gedragsverandering. Burgers betrekken bij het beleid is daarmee niet onlogisch.

Uit onze analyse voor het meest recente Nederlands Kiezersonderzoek blijkt dat de steun voor verdergaand klimaatbeleid behoorlijk groot is (in ieder geval op papier), maar dat er ook een stevige groep burgers minder overtuigd is van de noodzaak hiervoor.  Met name burgers met een hoge mate van populistische houdingen lijken minder overtuigd. In ons recent gepubliceerd onderzoek gingen we na waar dit aan ligt.

Steun voor verdergaand klimaatbeleid: politieke factoren spelen een rol

Een meta-analyse van eerder onderzoek naar steun voor klimaatbeleid gaf aan dat naast kennis van klimaatverandering, het hebben ervaren van extreme weersomstandigheden en het type klimaatbeleid ook politieke factoren, zoals partijvoorkeur, een grote rol spelen in de steun voor klimaatbeleid. Steeds meer onderzoek vindt ook dat populistische houdingen bij burgers een rol spelen. De vraag die dit oproept is: wat zit daarachter? Daar wisten we tot voor kort vrij weinig over (zie wel dit onderzoek). 

Drie types anti-elite overtuigingen

Onze hypothese was dat dit te maken zou kunnen hebben met de anti-elite houdingen die een onderdeel zijn van het populistische wereldbeeld. We onderzochten drie daaraan gerelateerde factoren, gebaseerd op stellingen: (1) het geloof dat het wetenschappelijke bewijs voor klimaatverandering van klimaatwetenschappers onbetrouwbaar is; (2) het geloof dat politici klimaatverandering gebruiken omdat ze daar politiek baat bij hebben en (3) het geloof dat sommigen financieel voordeel halen uit een verdergaand klimaatbeleid. 

Wel antiklimaatwetenschap en argwaan politieke motieven, niet financieel voordeel

Om dit te onderzoeken hebben wij in 2019 nieuw representatief surveyonderzoek uitgevoerd naar de attitudes van Nederlandse burgers over klimaatbeleid op het Nederlandse LISS-panel.

Om te onderzoeken in hoeverre deze anti-elite standpunten nu de populistische weerstand voor klimaatbeleid verklaarde voerden wij een zogenaamde mediatieanalyse uit waarbij gekeken werd of (a) populistische houdingen verband houden met de drie anti-elite overtuigingen en (b) of populistische houdingen via deze anti-elite standpunten verzet tegen klimaatbeleid kan verklaren. Figuur 1 toont een vereenvoudigd model van deze analyse met de belangrijkste resultaten. Het volledig model is te vinden in het artikel (open access beschikbaar).

Figuur 1. Vereenvoudigd model van de mediatieanalyse.

Uit onze analyse bleek dat populistische houding een statistisch significant effect hebben op alle drie de anti-elite overtuigingen (zie de ‘+’jes in Figuur 1). Maar zijn deze drie de anti-elite houdingen dan ook de drijfveer achter het verzet van mensen met hoge populistische houdingen tegen klimaatbeleid? Onze analyse toont aan dat alleen het geloof dat het bewijs van klimaatwetenschappers onbetrouwbaar is en dat politici klimaatpolitiek bedrijven voor eigen gewin bepalend zijn voor populistische weerzin tegen klimaatbeleid. Het idee dat een financiële elite baat heeft bij klimaatbeleid speelde geen rol voor de verklaring van oppositie tegen klimaatbeleid.

Geen verschil links- dan wel rechts-populisme

We analyseerden daarnaast of dit resultaat verschilt als je kijkt naar links- versus rechts-populisme. Ook theoretisch zou je dit verwachten: links-populistische politieke actoren zijn vaker overtuigd dat klimaatbeleid in de praktijk vooral ten goede komt van grote bedrijven, terwijl rechts-populistische actoren vragen stellen bij legitimiteit van klimaatonderzoek.  Bij populistische burgers zagen we dat verschil niet: alle drie de anti-elite houdingen waren even sterk aanwezig onder links- en rechts-populistische burgers. Tegelijkertijd vonden wij wel (net als veel andere studies) dat over het algemeen rechtse burgers sterker tegen klimaatbewijs zijn dan linkse burgers.

Inzicht in wat tegenstanders drijft

Zoals gezegd, verregaand klimaatbeleid vergt behoorlijk wat van burgers. Hoewel voorstanders van snelle en doortastende actie vaak pleiten voor het betrekken van burgers als een stroomstoot om het proces te versnellen, is er een aanzienlijke groep burgers die dit niet ziet zitten. Inzicht krijgen in wat tegenstanders drijft is dan ook relevant. In deze bijdrage hebben we ons met name gericht op burgers met populistische houdingen. We vonden met name dat zij sceptisch zijn ten aanzien van klimaatbeleid omdat ze de onderliggende wetenschap niet betrouwbaar achten en omdat ze klimaatbeleid zien als iets dat door politici gebruikt wordt voor politiek gewin. Het is de vraag of dit soort zorgen kunnen worden weggenomen met bv. een burgerberaad dan wel met een andere wetenschapscommunicatie. Voldoende voer voor vervolgonderzoek dus.

Foto: “Global warming (?) – 13 Gennaio 2007” by giopuo is licensed under CC BY-SA 2.0.

Noot: methodologische informatie

Het LISS-panel houdt verschillende representatieve steekproeven onder de Nederlandse bevolking. Onze data uit 2019 komt uit nieuw verzamelde data uit de vragenlijst genaamd “Wiv Referendum 2018 Vierde meting”.

Steun voor klimaatbeleid maten wij met de stelling “Het is noodzakelijk om maatregelen te nemen om klimaatverandering aan te pakken”. Instemming met de drie klimaat-specifieke anti-elite overtuigingen werden gemeten met de volgende drie stellingen: (1) “Het bewijs van klimaatwetenschappers voor klimaatverandering is onbetrouwbaar”; (2) “Politici hebben het vooral over klimaatverandering voor eigen politiek gewin”; en (3) “Er is een groep mensen die financieel profiteert van het klimaatbeleid van de regering”.

Op 14 juni nam de Tweede Kamer een motie aan over burgerbudgetten, een vorm van burgerparticipatie waarbij burgers zelf kunnen beslissen over een deel van het (gemeentelijke) budget. De Kamer wil meer burgerbudgetten en wil meer onderzoek naar burgerbudgetten. Sure, maar wat weten we al over dit instrument?

Een beetje achtergrond: het Tweede Kamerdebat

De meeste van jullie hebben wellicht het verantwoordingsdebat over het jaar 2021 niet gekeken. Als je dat wel hebt gedaan, gefeliciteerd, ik doe het jullie niet na (maar dat zegt wellicht meer over mij, dan over jullie). Hoe dan ook even een korte schets van wat er tijdens het debat werd gezegd.

Tijdens het verantwoordingsdebat vroeg Laurens Dassen (VOLT) het kabinet om het gebruik van burgerbudgetten te stimuleren. De argumentatie was drieledig:

1. Het burgerbudget zou beter en doeltreffender zijn
2. Het zou het politiek vertrouwen vergroten
3. Het zou kostenbesparend zijn

Laurens Dassen vroeg zich af of er ook al een traject loopt waarbinnen gekeken wordt hoe burgerbudgetten beter kunnen worden ingezet.[1] Aan het einde van het debat zegde Staatssecretaris Van Huffelen toe om samen met de VNG te gaan kijken hoe burgerbudgetten kunnen worden ingezet.

Dassen diende samen met Inge van Dijk (CDA), Joost Sneller (D66), Caroline van der Plas (BBB), Tom van der Lee (GL), Lammert van Raan (PvdD), en Henk Nijboer (PvdA) een motie in over het onderwerp. De motie werd breed gesteund: enkel Forum voor Democratie en de PVV stemden tegen, waarmee het voorstel 127 voorstanders kende en slechts 22 tegenstanders.[2]  

Als het aan de Kamer ligt, komt er dus meer (onderzoek naar) burgerbudgetten.

Het bestaande onderzoek naar burgerbudgetten

Burgerbudgetten zijn ontstaan in Brazilië, en het meeste wetenschappelijk onderzoek komt dan ook uit Latijns-Amerika. Het gros van deze onderzoeken analyseert of burgerbegrotingen ander beleid opleveren, en dan met name of het leidt tot meer ‘ social justice’. In Europa was dat nooit het doel van burgerbudgetten, en is er ook veel minder onderzoek naar het de effecten van burgerbegrotingen, later hierover meer. 

In Nederland wordt er overigens behoorlijk geëxperimenteerd met het instrument (vaak onder de naam ‘burgerbegroting’). In steden als Amsterdam, Den Haag, Eindhoven, Maastricht en vele anderen hebben in het verleden burgerbudgetten plaatsgevonden. Dat gebeurde echter vooral vrij geïsoleerd: er is weinig overzicht en evaluaties vinden vooral binnen de gemeentes zelf plaats.  Toch weten we al wat uit wetenschappelijk onderzoek. Ik zet het per argument van Dassen even op een rijtje.

Is het burgerbudget beter en doeltreffender?

Of een burgerbudget beter is, hangt wellicht af van je invulling van democratie, daar kan empirisch onderzoek weinig over zeggen. Onderzoek naar de Braziliaanse burgerbudgetten geeft wel aan dat burgers het geld anders verdelen dan beleidsmakers en dat dat ook gevolgen had voor zaken zoals kindersterfte. In een dergelijke context is een burgerbudget dus wel degelijk doeltreffender.  

Uiteraard geldt: Nederland is Brazilië niet. De effecten zullen wellicht anders zijn in de Nederlandse context. Langs de andere kant is het wel waarschijnlijk dat burgerbudgetten het beleid beter doen aansluiten bij de wensen van burgers.[3]

Vergroot het burgerbudget het politiek vertrouwen?

Dat kan, al is er weinig onderzoek dat specifiek naar burgerbegrotingen kijkt. Het onderzoek naar burgerberaden vindt alvast wel een positief effect (met alle mitsen en maren).

Uit ons eigen onderzoek naar drie Nederlandse casussen van burgerbudgetten (Duiven, Amsterdam-Oost en Maastricht) bleek dat politiek vertrouwen steeg in Duiven, maar gelijk bleef in de twee andere casussen.  Maar goed, dat zijn slechts drie casussen. Bovendien gaat het hier om korte-termijn effecten (we deelden vragenlijsten uit vlak voor en vlak na de bijeenkomsten), en keken we enkel naar deelnemers aan de burgerbudgetten, niet naar verschillen bij thuisblijvers.

Oftewel: het potentieel is er, maar hou de verwachtingen realistisch.

Bespaart het burgerbudget kosten?

Voor zover ik weet, is er geen Nederlands vergelijkend onderzoek naar de impact van burgerbudgetten op kostenbesparing. Er is wel Duits onderzoek. In Duitsland worden burgerbudgetten vaak ingezet, maar zijn ze enkel adviserend – een belangrijk verschil met Nederland. Dat onderzoek geeft aan dat het effect op kostenbesparing soms voorkomt, maar vaker niet.[4]

Als verklaring wordt gesuggereerd dat de resultaten van een burgerbegroting slechts adviserend zijn en dat overheden vaak cherry-picken.  In de Nederlandse variant zijn de uitkomsten echter ‘bindend’, als in: er is expliciet budget vrijgemaakt om de gekozen plannen uit te voeren. Dat heeft, zo blijkt uit Spaans onderzoek, een groot effect op de impact van een burgerbegroting.

De vraag is echter: hoe dan? Waarom zou een burgerbudget kosten besparen?

Vaak worden twee dingen op een hoopje gegooid: burgers die de begroting van een gemeente ‘nakijken’ en burgers die zelf budget toewijzen aan bepaalde projecten.

Die eerste variant kan zeker een kostenbesparing opleveren. Maar: slechts een heel select groepje burgers is in staat om dit te doen (qua tijd & kennis). De gepensioneerde schooldirecteur dus.

Van de tweede variant komt veel vaker voor. Hier is onduidelijk hoe zo een burgerbudget op zichzelf kosten kan besparen. Wat we weten is dat je vrij succesvol burgers kan betrekken bij bezuinigingen.  Maar goed, dat is wat anders dan bezuinigen dankzij een burgerbudget. De organisatie van een burgerbudget kost sowieso geld, en daarnaast levert het vaak ook net wat extra werk en dus kosten op, met name de eerste keren dat het burgerbudget wordt georganiseerd. Kostenbesparing lijkt in Nederland dus vrij onwaarschijnlijk.

Conclusie: beleid en vertrouwen, ok; kostenbesparing onwaarschijnlijk

In Nederland wordt er door een aanzienlijk aantal gemeenten geëxperimenteerd met burgerbudgetten. Het is een instrument dat duidelijk potentieel heeft.

Je kan met name verwachten dat burgerbegrotingen een impact hebben op beleid, waarbij het beleid wat dichter bij de wensen van de burger wordt gebracht. Ook politiek vertrouwen kan hoger worden, al is dat lang niet gegarandeerd (dat is het overigens nooit). Wellicht het minst waarschijnlijk is het derde argument van Dassen: kostenbesparing. 

Zoals bij alle vormen van burgerparticipatie geldt dus de disclaimer: verwacht geen wonderen, hou de verwachtingen realistisch. Als je dat in het achterhoofd houdt, kan een burgerbudget een mooie meerwaarde hebben.

---

[1] Daar kan ik kort over zijn: er was inderdaad een leertraject in het kader van de Democratic Challenge waar de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Ministerie van Binnenlandse Zaken samenwerkten op dit thema.

[2] BIJ1 was afwezig.

[3] En dat zal dan met name afhankelijk zijn van wie er deelneemt en hoeveel budget er beschikbaar is.

[4] Er is tevens Zuid-Koreaans onderzoek dat suggereert dat in die setting het instrument wel degelijk efficiëntie oplevert.

“Participatory Budgeting UK” by participatif is licensed under CC BY-SA 2.0.

In haar recentste rapport signaleert het IPCC dat beleidsmakers te langzaam reageren op de klimaatcrisis. Om klimaatverandering tegen te gaan is het echter cruciaal om een adequaat klimaatbeleid formuleren waar bovendien de brede samenleving achterstaat. Veel maatregelen vallen of staan immers met het gedrag van individuele burgers.

In haar nieuwste boek ‘Nu is het aan ons: Oproep tot echte democratie’ schuift Eva Rovers burgerberaden naar voren als oplossing voor de klimaatproblematiek. Burgerberaden zijn, in het kort, een manier van burgerparticipatie waarvoor een kleine groep burgers, meestal 100 tot 150, worden ingeloot en door middel van discussie of deliberatie met een reeks beleidsaanbevelingen komen. Er zijn ondertussen veel voorbeelden van klimaat-burgerberaden maar de bekendste zijn wellicht de Franse klimaatconventie (2019) en het Britse klimaat-burgerberaad (2020).[1]

Een klimaat-burgerberaad als oplossing voor de klimaatcrisis, kan deze vorm van burgerparticipatie dat wel waarmaken?

Burgers kunnen tot goede aanbevelingen komen

Uit meerdere overzichtstudies naar burgerberaden, blijkt dat burgerberaden inderdaad in staat zijn om een doordacht beleid op te stellen, zoals Eva Rovers ook aangeeft in haar boek.  Als een burgerberaad goed is opgezet, krijgen de deelnemende burgers inzicht in het onderwerp en de belangen en waarden die bij verschillende bevolkingsgroepen leven. Daarnaast zijn ze ook in staat deze te integreren in coherente aanbevelingen. Zo kan een burgerberaad vernieuwende aanbevelingen doen op onderwerpen waar verkokering of partijbelangen domineren.

Echter, wat doorslaggevend is voor het uiteindelijke succes van zo’n burgerberaad is dat de aanbevelingen als legitiem worden gezien door beleidsmakers en de bredere samenleving. Legitimiteit naar beleidsmakers toe is cruciaal om de aanbevelingen om te zetten naar beleid. Legitimiteit naar de bredere samenleving toe is cruciaal voor de daadwerkelijke opvolging van dat beleid.

De noodzaak om beleidsmakers te betrekken

Burgerraden zijn in de regel niet-bindend, wat betekent dat de aanbevelingen niet perse worden uitgevoerd. De implementatie hangt vaak volledig af van beleidsmakers. Om een impact te hebben moet het burgerberaad dus door beleidsmakers als legitiem worden gezien. Onderzoek geeft aan dat dit met name sterk wordt bepaald door twee factoren.

(1) Instrumentele overwegingen spelen een belangrijke rol: zijn beleidsmakers het eens met de aanbevelingen, passen ze bij wat ze voor het burgerberaad al wilde? Dan zijn ze (uiteraard) meer geneigd de aanbevelingen op te volgen.  

(2) Maar nog belangrijker is het beeld dat beleidsmakers hebben van burgerparticipatie. Als zij overtuigd zijn van de meerwaarde van een burgerberaad, dan zijn meer geneigd om de aanbevelingen om te zetten tot beleid, ook als ze het er niet noodzakelijk helemaal mee eens zijn.

Hoe doe je dat? Door politici bij het burgerberaad te betrekken (dus niet: politici op afstand houden). Dat kan in verschillende vormen, gaande van observeren aan de zijlijn, tot mee aan tafel delibereren. Uiteindelijk is het toch de regering die met de aanbevelingen aan de slag moet, dus je wil ‘political detachment’ vermijden.

De noodzaak om de bredere samenleving te betrekken

Het is daarnaast belangrijk dat de uitkomst van het burgerberaad wordt gesteund door de bredere samenleving. Loting wordt vaak voorgesteld als de ideale manier om burgers te selecteren, aangezien ieder een gelijke kans heeft om uitgeloot te worden. In de praktijk zien we echter dat burgers met meer tijd en politieke interesse vaker deelnemen.

Niet-deelnemende burgers zien loting ook niet perse als meer legitiem dan zelfselectie. Burgers willen gewoon weten dat als ze dat hadden gewild, ze zelf hadden kunnen meedoen. Als burgers de mogelijkheid hebben om zelf de beslissing te beïnvloeden, leidt dit tot een meer legitieme uitkomst, terwijl voor hen de kwaliteit van de beslissing (en de deliberatie) niet bepalend is.

Burgerberaden halen hun legitimiteit in de bredere samenleving dus niet uit loting en deliberatie, omdat deze procedures in de praktijk niet perse als meer legitiem worden gezien. Een bepalende factor voor de legitimiteit lijkt eerder dat iedere burger een kans heeft om zijn mening te laten horen, zoals bijvoorbeeld via een vorm van referendum (of een andere manier van burgerparticipatie waarop de bredere samenleving ook zelf mee de beslissing kan beïnvloeden).[2]

De spanning tussen deliberatie en participatie

Een burgerberaad kan dus werken. Het kan op zichzelf al een bijdrage leveren door vernieuwende aanbevelingen te doen. Maar als je ook wil dat beleidsmakers en de bredere samenleving mee zijn, moet je letten op de spanning tussen deliberatie en participatie. Deliberatie met een kleine groep burgers is goed voor het formuleren van een geïnformeerd klimaatbeleid, participatie (van politici en de bredere samenleving) is goed voor het invoeren en opvolgen van dat beleid.

De verbinding tussen deelnemers en de bredere samenleving, zowel beleidsmakers als niet-deelnemers, is dus van groot belang. In de praktijk betekent dit dat beleidsmakers het beste formeel geïntegreerd worden in het proces en dat het burgerberaad wordt gecombineerd met bv. een vorm van referendum (of een andere manier van burgerparticipatie waarop de bredere samenleving ook zelf mee de beslissing kan beïnvloeden).

---

[1] Maar ook in Spanje, Ierland, Denemarken en tal van andere lokale, regionale en nationale beleidsarena’s vonden en vinden burgerberaden plaats. In Nederland vond bijvoorbeeld een klimaatburgerberaad in Amsterdam plaats en zal er één plaatsvinden in Gelderland.

[2] Het boek van Eva Rovers spreekt vanuit die optiek terecht over een combinatie van een burgerberaad met een vorm van referendum, het zogenaamde preferendum.

“NHS Citizen Assembly 43” by nhscitizen is licensed under CC BY-NC-SA 2.0.

Nog steeds twijfelt Donald Trump aan de eerlijkheid van de verkiezing die hij verloor.  Ook sommige andere populistische leiders lijken slechte verliezers te zijn, waardoor het beeld heerst dat populisten slechte verliezers zijn.  Maar hoe zit dat met populistische burgers? 

In een recent gepubliceerde studie onderzochten we dit in de context van het Wiv-referendum. En wat blijkt?  Populistische burgers zijn relatief gezien minder slechte verliezers dan niet-populistische burgers.

Voor we beginnen…

Populisme is een beladen term, dus willen we het even hebben over de terminologie. Met name drie zaken verdienen aandacht.  Ten eerste, met populisme bedoelen we het cluster ideeën dat de wereld beschouwt als verdeeld tussen de (corrupte) elite en het (goede) volk en wil dat politiek eerst en vooral een uiting is van de volonté générale. Voor de Politicologen: de Muddeaanse school dus.[1] 

Ten tweede, we keken bovendien naar burgers en hun populistische houdingen, dus niet naar populistische politici of partijen.  We spreken in wat volgt voor het gemak over ‘populistische burgers’, daarmee duiden we op burgers met een hogere mate van populistische attitudes. Dat laatste is namelijk een hele mond vol en dat staat nogal knullig in een blog.

Ten derde, we analyseerden tot slot verlies bij een referendum, dat kan verschillen van bv. verlies van een verkiezing.  We onderzochten met name het Wiv-referendum en gebruikten daarvoor data van het LISS-panel.  Aan het einde van het blog komen we hier sowieso nog op terug en stellen we de vraag wat dit zegt over andere vormen van verlies door populistische burgers.

Twee mogelijke verklaringen: eigenbelang en principes

In de bestaande literatuur worden er twee verklaringen gegeven waarom mensen voorstander zijn van referenda: eigenbelang en principes.

1. Burgers kunnen voorstander zijn van referenda omdat ze ander beleid willen.[2] Ze zijn tegen de status quo en geloven dat een meerderheid van de andere burgers het met hun eens zijn. Vanuit die overtuiging is het referendum een ideaal instrument om verandering te bekomen.  Deze factor blijkt in de praktijk een grote rol te spelen.

2. Maar natuurlijk kunnen burgers ook voorstanders van referenda zijn omdat ze dat principieel een betere manier vinden om aan beleid te doen. In dat geval past het instrument bij hun visie op politiek en democratie. Zoals je in de definitie van populisme terugziet, zou populisme goed moeten passen bij referenda.  Maar in de praktijk blijken populistische partijen vooral strategisch voorstander van referenda, uit eigenbelang dus.  Niet geheel verrassend dat ze dan slechte verliezers zijn als ze het referendum niet winnen.

Geen slechte, maar goede verliezers

Maar geldt dit ook voor populistische burgers?  Dat blijkt niet het geval. 

Populistische burgers waren minder instrumenteel in hun steun voor het Wiv-referendum: ook al vonden sommigen de nieuwe wet prima, ze steunden er vaker toch een referendum over dan niet-populistische burgers.

Meer in het algemeen is het vooral belangrijk in een democratie dat ‘verliezers’ het gevoel hebben dat de proces correct is verlopen en het resultaat dus accepteren. Daarom keken we specifiek naar de verliezers van het WIV-referendum. Populistische burgers die hadden verloren waren juist meer geneigd om de uitkomst te accepteren dan niet populistische burgers. Ze waren kortom, more gracious losers dan niet-populisten. Je kan dit zien in onderstaande figuur.

Figuur 1. Het effect van populistische attitudes op de bereidheid om verlies te accepteren

^{Noot: 339 respondenten. Het gaat hier enkel om de respondenten die verloren. De bolletjes geven ongestandaardiseerde OLS regressie-coëfficiënten weer. Stemkeuze is ook in deze modellen opgenomen als controlevariabele, maar is niet weergegeven in de figuur.}

Wat de figuur toont is dat populisme en een hogere opleidingsniveau hebben de kans vergroten dat men het verlies accepteert. Geloven dat iemands eigen mening gedeeld wordt door een meerderheid van de bevolking heeft, niet geheel verrassend, een negatief effect.

Implicaties voor

Wat betekent dit nu allemaal? Het impliceert alvast dat populisten principieel lijken te zijn in hun steun voor referenda. Het betekent ook dat het invoeren en houden van referenda voor dergelijke burgers kan bijdragen aan een hogere tevredenheid met hoe de democratie functioneert. 

Uiteraard spelen contextfactoren een rol.  Als een campagne oneerlijk was, de uitslag ‘close’, als de verliezende partijen weigeren hun verlies te accepteren, dan zal de groep slechte verliezers groter zijn, ook onder populistische burgers.  Maar in een land als Nederland gaat het gelukkig meestal goed. In zulk een context kan het referendum een positief effect hebben voor deze groep burgers.[3], [4]

Bonus: filmpje

Een Engelse samenvatting van ons onderzoek vindt u ook in onderstaande animatiefilm:

https://www.youtube.com/watch?v=V4K2UjhW-iI​

---

[1] Al wordt Cas zelf een beetje boos als je het zo noemt, zie voetnoot twee in dit stuk.

[2] Hoewel eigenbelang negatief klinkt, hoeft dit niet meteen zo te zijn.  Er is helemaal niets mis met beleidsverandering willen.  Dergelijke burgers kan je dus ook gewoon pragmatisch noemen. Maar het betekent wel dat als deze burgers verliezen, ze mogelijk het proces ook als niet legitiem beschouwen.

[3] Wel opletten: voor andere burgers kan het referendum een negatief effect hebben op hun tevredenheid met democratie. Het hangt er dus van af wat je doel is.

[4] Ja, maar…:

We horen u al denken: “ja, maar Brexit!” of “ja, maar Trump!”, dan wel andere varianten op I don’t buy it.

Wat betreft Brexit, wellicht stemden er ook populistische burgers voor Remain. Onze verwachting wat betreft dat laatste is dan bv. dat populistische Remainers meer geneigd zijn de uitslag te aanvaarden dan niet-populistische Remainers.

Wat betreft Trump, niet alle populistische politici weigeren hun verlies te accepteren. De meeste doen dat namelijk wel. In Nederland is Geert Wilders daar bijvoorbeeld altijd zeer expliciet in.

Hou verder ook in het achterhoofd dat niet alle uitslagen zo ‘close’ zijn als Brexit of de Amerikaanse presidentsverkiezingen. Inderdaad, als het verlies nipt is, dan zijn fraudeclaims vaak overtuigender.  Bovendien zijn onze resultaten relatief: populisten zijn betere verliezers dan niet-populisten, maar ook voor hen doet verlies toch nog een beetje pijn.

Tot slot, wat betreft auteursvolgorde: Hannah is eerste auteur van het artikel, Kristof van het blogje. Wat betekent dat Hannah het meeste werk heeft verricht aan het artikel (credit where it’s due) en Kristof aan het blogje.