Leila Demarest is Universitair Docent aan het Instituut Politieke Wetenschap, Universiteit Leiden. Haar onderzoek focust zich in algemene zin op democratisering en conflictprocessen in sub-Sahara Afrika. Meer specifiek richt zij zich op partijpolitiek, verkiezingen en nationale parlementen in Afrika, met een empirische focus op Nigeria.
Op 17 Oktober 2021 trokken de burgers van Kaapverdië, een eilandstaat aan de westkust van Afrika, naar de stembus voor de presidentsverkiezingen. Zittend president Fonseca had er reeds twee termijnen opzitten en was daardoor uitgesloten van deelname aan de verkiezing. Oppositiekandidaat Neves wist een meerderheid van de stemmen te behalen in de eerste ronde en besliste daarmee snel de strijd. Net zoals de eerder in het jaar gehouden parlementsverkiezingen verliep de stemming vreedzaam: na zijn verlies benadrukte Fonseca dat de wens van de bevolking doorslaggevend moet zijn en wenste hij zijn opvolger veel succes.
Zo’n vreedzame machtswissel is in Westerse democratieën niet bijzonder. Dit is echter niet het geval in Afrika, waar Freedom House slechts een handvol landen als volwaardige democratieën categoriseert. Het reguliere politieke patroon in Afrika is dat van een zwakke democratisering waarbij bestaande presidenten de verkiezingen manipuleren en zich vaak niet aan termijnlimieten houden.
Een nadere blik op de weinige Afrikaanse democratieën leert dat vooral kleine Afrikaanse eilandstaten het veel beter doen dan hun continentale tegenhangers. Mauritius geldt als één van de meest stabiele en succesvolle democratieën in Afrika, ook al zijn er zorgen over politieke corruptie in het land. São Tomé en Príncipe en de Seychellen hadden direct na hun onafhankelijkheid een Marxistische eenpartijstaat, maar worden nu ook als democratisch beschouwd. De enige uitzondering zijn de Comoren, waar conflicten tussen de drie hoofdeilanden zorgen voor permanente instabiliteit.
Natuurlijk zijn ook op het Afrikaanse vasteland belangrijke verschillen waar te nemen, waarbij Botswana, Ghana en Senegal vaak als positieve politieke voorbeelden gelden. Het staat echter als een paal boven water dat de eilandstaten het in vergelijking met andere Afrikaanse landen uitzonderlijk goed doen op het vlak van democratie. Recent onderzoek ging na wat de redenen hiervoor zijn en wat dit betekent voor theorieën over democratisering.
De klassieke verklaringen
In de bredere wetenschappelijke literatuur over democratisering worden doorgaans drie factoren genoemd die bepalend zijn voor succesvolle democratische transities: 1) economische ontwikkeling of modernisering, 2) culturele en etnische homogeniteit, en 3) sterke politieke instituties. Geen van deze factoren biedt echter een goede verklaring voor het democratische bestuur in de Afrikaanse kleine eilandstaten.
Als het gaat om economische ontwikkeling, bijvoorbeeld, zien we dat Mauritius en de Seychellen inderdaad een stuk welvarender zijn dan andere Afrikaanse landen. Maar dat geldt niet voor São Tomé en Príncipe, dat met een BNP per hoofd van de bevolking van $1500 (in constante 2015 US dollars) net lager scoort dan het gemiddelde voor Sub-Sahara Afrika, $1600. Kaapverdië maakt de laatste jaren weliswaar een sterke economische groei door, maar was ook al democratisch toen het nog (zeer) arm was.
Wat culturele homogeniteit betreft zien we dat Kaapverdië en São Tomé en Príncipe inderdaad een homogene bevolking hebben. Maar dit geldt dan weer niet voor de Seychellen en Mauritius. Laatstgenoemde is juist een schoolvoorbeeld voor hoe etnische groepen gezamenlijk een land democratisch en vreedzaam kunnen besturen door de macht te verdelen. De bevolking in de Comoren is etnisch vrij homogeen, maar hier zijn het vooral spanningen tussen verschillende eilanden die de democratie en stabiliteit ondermijnen.
Ten slotte hebben de eilandstaten ook zeer verschillende politieke instituties. Mauritius heeft een parlementair systeem, de Seychellen en de Comoren hebben een presidentieel systeem, en Kaapverdië en São Tomé en Príncipe zijn semi-presidentieel. Waar Mauritius en Kaapverdië relatief sterk georganiseerde partijen hebben, een vaak genoemde voorwaarde voor democratisering, kent São Tomé en Príncipe vooral zwakke partijen die komen en gaan naargelang het succes van hun leider. Toch staat dit de democratische ontwikkeling hier niet in de weg.
Alternatieve verklaringen voor democratisering
De klassieke verklaringen voor democratisering gaan duidelijk niet op voor de Afrikaanse kleine eilandstaten. Welle factoren kunnen hun democratische status dan wel verklaren?
Ten eerste vinden we dat de kolonisatie van de eilandstaten reeds vroeg begon, in de 15de eeuw, waar dit in continentaal Afrika pas echt het geval was in de late 19de eeuw. De bevolking van deze eilanden bestond grotendeels uit tot slaaf gemaakte Afrikanen of Indiase contractarbeiders die erheen werden verscheept. De maatschappijen van de Afrikaanse eilandstaten werden dus feitelijk door het kolonialisme gecreëerd. Dit betekent dat groepen niet echt in competitie kunnen treden over wie nu de autochtone bevolking vormt of het meest recht heeft op de macht. Dergelijke machtsstrijden hebben in continentaal Afrika vaak tot autoritair bestuur en conflict geleid.
Ten tweede is er de kleine schaal van de eilandstaten, zowel qua bevolkingsgrootte als qua territorium. In de literatuur wordt kleinschaligheid regelmatig als stimulerende factor voor democratisering genoemd. De nauwere banden tussen bevolkingsgroepen en de geringe afstand tussen burgers en politici zouden democratisch bestuur stimuleren.
Toch hebben sommige van de kleine continentale Afrikaanse staten, zoals eSwatini, Djibouti en Equatoriaal Guinea, juist zeer autoritaire regimes. Dit laat zien dat een nauwe afstand autoritaire leiders ook kan helpen om hun macht te bestendigen, zoals lange tijd in Gambia onder dictator Jammeh en vandaag nog in de absolute monarchie van Eswatini, ondanks recente prodemocratische protesten. Zoals figuur 1 laat zien scoren kleine Afrikaanse continentale landen juist het slechtst wat democratie betreft.
Figuur 1: Gemiddelde democratiescore van de 5 kleine Afrikaanse eilandstaten en de 5 kleinste en grootste continentale landen
Bron: Freedom House (2021). 0 staat voor geen democratie, 100 voor volledige democratie.
Dit toont aan dat een derde factor nodig is om het democratische gehalte van Afrikaanse eilandstaten te verklaren: hun eilandelijke geografie. Door de geografische afzondering van eilandstaten worden burgers gedreven tot economische samenwerking en onderlinge contacten, wat een gezamenlijke nationale identiteit kan bevorderen. Afrobarometer survey onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat inwoners van Kaapverdië en São Tomé en Príncipe, de enige kleine eilandstaten opgenomen in het onderzoek, zich nauwelijks identificeren met een etnische groep, maar vooral met een gezamenlijke nationale identiteit. Daarmee verschillen ze beduidend van continentaal Afrika.
Afzondering reduceert ook de impact van ‘slechte buren’. Waar conflict in continentale Afrikaanse staten zich vaak over landsgrenzen heen verspreidt, blijven eilandstaten hiervan gevrijwaard. Toch is de eiland-status op zich geen voldoende factor voor democratie, zoals het veel grotere en minder democratische Madagaskar laat zien.
Democratiseringstheoriëen en beleid
De Afrikaanse kleine eilandstaten bieden nieuwe verklaringen voor democratisch succes ten opzichte van de klassieke studies die wijzen naar economische ontwikkeling, culturele homogeniteit, en sterke instituties. Deze verklaringen vertalen zich echter wel moeilijker in beleid: een specifieke geschiedenis en politieke geografie zijn immers lastig te beïnvloeden.
Toch heeft beleid zich reeds gericht op het bevorderen van kleinschaligheid in Afrika. Vanuit het idee dat een responsieve overheid dichter bij de burger staat, wordt decentralisering sinds de jaren ’90 massaal bevorderd. Dit heeft vooralsnog echter geen succes gebracht: decentralisering wordt vooral in verband gebracht met een toename in corruptie, het ontstaan van nieuwe etnische conflicten, en aanhoudende exclusie in besluitvormingsprocessen. Recent onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat decentralisering het niet makkelijker maakt voor vrouwen om een politieke carrière uit te bouwen. Zoals Figuur 1 al toonde is kleinschaligheid duidelijk niet genoeg om democratie te waarborgen.
De eilandstaten lijken dus eigenlijk gewoon geluk te hebben. Dit hoeft niet te betekenen dat grotere of continentale landen gedoemd zijn, ook daar vinden we immers succesverhalen. Wel hebben ze veel factoren tegen, wat aanduidt dat de ontwikkeling en evaluatie van beleid om democratie in de rest van Afrika te versterken des te meer aandacht vergt.
Hoewel de meeste landen in de wereld gekarakteriseerd worden als geen of slechts gedeeltelijke democratieën door Freedom House, vinden in veel van deze landen wel degelijk meerpartijenverkiezingen plaats. Dit kan gepaard gaan met het gebruik van fysiek geweld.
Enkele prominente gebeurtenissen hebben verkiezingsgeweld bij veel (internationale) beleidsmakers hoog op de agenda gezet. De presidentsverkiezingen in Kenia eind 2007, bijvoorbeeld, leidden tot massaal protest bij de onverwachte—en wellicht frauduleuze—winst van de zittende president. Het protest werd beantwoord met politiegeweld, wat leidde tot escalatie en rellen tussen aanhangers van de twee presidentskandidaten die het leven zouden kosten aan minstens 1000 burgers.
Eind 2010 leidden de verkiezingen in Ivoorkust ook tot dodelijke rellen toen zittend president Laurent Gbagbo zijn nederlaag weigerde te erkennen. Hoewel de verkiezingen het land hadden moeten herenigen na een burgeroorlog en de facto Noord-Zuid opsplitsing, was internationale interventie nodig om de oppositiekandidaat, Alassane Ouattara, als winnaar te bevestigen en de rust te doen wederkeren. Enkele maanden later brak geweld uit in het Noorden van Nigeria na het verlies van oppositie-kandidaat Buhari in de presidentsverkiezingen van 2011. Zeker 800 mensen lieten het leven.
Hoe frequent is verkiezingsgeweld?
Dergelijke gevallen van zwaar verkiezingsgeweld hebben geleid tot een belangrijk nieuw onderzoeksveld in conflictstudies. Verschillende datasets werden bijvoorbeeld ontworpen om na te gaan hoe frequent electoraal geweld is en wie de belangrijkste daders zijn. Een van deze projecten is de Electoral Contention and Violence (ECAV) dataset, die specifieke voorvallen van electoraal geweld registreert tussen 1990 en 2012 voor niet-geconsolideerde democratieën, oftewel niet-OESO-landen.
Figuur 1 toont de regionale spreiding van electoraal geweld in de wereld in de periode omvat door de dataset. Hieruit blijkt dat de regio’s die het meeste electoraal geweld kennen ook die regio’s zijn die meer geweld ervaren in het algemeen (bv. in de vorm van gewapend conflict): Afrika, het Midden-Oosten, en Centraal en Zuid-Azië. We zien ook dat dodelijk electoraal geweld eerder uitzonderlijk is. Hoewel de proportie dodelijk geweld relatief hoog is in de drie meest gewelddadige regio’s, worden deze cijfers vooral beïnvloed door slechts enkele landen en verkiezingen.
Figuur 1: Electoraal geweld in niet-geconsolideerde democratieën (1990-2012)
Bron: ECAV. Eigen regionale opdeling. Regio’s zijn niet gewogen op aantal landen, inwoners of verkiezingen.
De ECAV dataset toont ook aan dat (dodelijk) geweld meer frequent gepleegd wordt door oppositieactoren, maar dat een aanzienlijke proportie geweld aan pro-overheidsactoren kan toegeschreven worden. Als we kijken naar geweld drie maanden voor en na de verkiezingen vinden we dat pre-electoraal geweld het meeste voorkomt met 60% van de gevallen.
Dieperliggende oorzaken
De bevindingen hierboven duiden aan dat verkiezingsgeweld geen simpele verklaringen kent. Ten eerste vinden we dat zeer dodelijke gevallen van geweld wel gekend zijn, maar niet zo frequent voorkomen. Dit wijst erop dat deze casussen andere oorzaken kunnen hebben dan minder dodelijke vormen van electoraal geweld. Diepgaande analyses van het Keniaanse, Ivoriaanse, en Nigeriaanse verkiezingsgeweld wijzen bijvoorbeeld uit dat de escalatie gerelateerd was aan onderliggende etnische conflicten over toegang tot economische middelen zoals landbouwgrond.
Ten tweede vinden we dat electoraal geweld vaak voorkomt vóór de verkiezingen. Dit maakt duidelijk dat het geweld niet slechts toe te wijten is aan slechte verliezers die de macht trachten te veroveren of behouden als de uitslag tegenvalt. Een aanzienlijk deel lijkt eerder een invloed te willen uitoefenen op de verkiezingsuitslag zelf. Het gaat echter niet voornamelijk over intimidatie van een repressieve overheid, maar ook anti-overheidsactoren gebruiken pre-electoraal geweld.
Verder onderzoek wijst ook uit dat geweld niet enkel voorkomt in landen of regio’s waar de competitie hevig is en verkiezingen gekenmerkt zijn door nauwe winstmarges. Wederom is het dus niet zo dat geweld enkel gebruikt wordt waar het meest waarschijnlijk de verkiezingsbalans kan doen kantelen. Ten slotte vindt onderzoek in Afrika geen verband tussen pre-electoraal geweld en opkomstcijfers ook al zouden we verwachten dat intimidatie gebruikt wordt om potentiële tegenstemmen te onderdrukken.
Bovenstaande bevindingen kunnen te wijten zijn aan de moeilijkheid om gedetailleerde data te vinden over gelokaliseerde vormen van geweld met een duidelijk electorale dimensie, alsook de opkomst en de mate van competitie op districtsniveau. Toch lijkt duidelijk dat verkiezingsgeweld unieke dynamieken en oorzaken kent, die op zich kunnen verschillen afhankelijk van de actor die geweld gebruikt.
Dit verklaart ook de recente sterke stijging in studies over electoraal geweld, waarin minder evidente oorzaken worden aangeduid. Zo zou bijvoorbeeld de organisatiecapaciteit van politieke partijen het gebruik van geweld kunnen verklaren en vinden we dat districten met relatief meer parlementszetels tegenover het aandeel inwoners in de populatie minder geweld ervaren.
Legitimiteitsverlies van verkiezingswaarnemers
Dergelijk begrip van grondoorzaken is des te meer nodig gezien het meest gekende instrument van de internationale gemeenschap om zowel verkiezingsfraude als -geweld tegen te gaan in recente jaren zwaar onder druk is komen te staan.
Hoewel verkiezingswaarnemers al langer beschuldigd worden van een oogje toe te knijpen ten behoeve van de stabiliteit in een land, waren de Keniaanse verkiezingen van 2017 in het bijzonder pijnlijk voor hun legitimiteit. De verkiezingen werden immers als ‘vrij en eerlijk’ bestempeld door internationale waarnemersmissies, terwijl het Keniaanse Grondwettelijke Hof ze juist annuleerde wegens fraude. Bovendien wijst onderzoek uit dat verkiezingswaarneming pre-electoraal geweld niet noodzakelijk reduceert, terwijl het juist postelectoraal geweld kan aanmoedigen.
Wie electoraal geweld wil tegengaan en democratische processen versterken kan een beter begrip van oorzaken en dynamieken dus wel goed gebruiken als basis voor de ontwikkeling van nieuwe beleidsinstrumenten.
Parlementariërs of ‘Members of Parliament (MPs)’ zijn verantwoordelijk voor wetgeving, controle op overheidshandelingen, en het behartigen van de belangen van hun kiezers. De mate waarin ze elk van deze taken uitvoeren hangt wel af van de specifieke institutionele context. Partijdiscipline kan zo sterk zijn dat het in feite meer de regering is die de wetgeving bepaalt. Of het kiessysteem maakt de band tussen MPs en kiezers minder belangrijk zoals dat het geval kan zijn bij proportionele systemen, waarbij meerdere MPs een district vertegenwoordigen.
Deze taken vergen natuurlijk middelen. MPs moeten in staat zijn onderzoek te kunnen uitvoeren voor hun wetgevings- en controlefuncties. Gezien de omvang van deze taken vergt dit medewerkers of externe consultants. Om contact met kiezers te onderhouden moeten MPs vaak ook een vertegenwoordiging in hun district opzetten. Bovendien hebben we liever dat MPs een zekere mate van onafhankelijkheid behouden, en hiervoor is een relatief hoog eigen loon nodig.
Politicologen zijn vaak akkoord dat een sterke democratie een goed gefinancierd parlement vergt. Maar hoge lonen en andere inkomsten voor MPs worden ook vaak aangeklaagd in de publieke opinie, zeker in economisch moeilijke tijden. Percepties van ongelijkheid kunnen dan het vertrouwen in het parlement aantasten. Dit heeft dan op zich weer gevolgen voor publiek vertrouwen in het democratisch bestel, ook een belangrijk criterium voor een sterke democratie.
De vraag of hoge financiering van MPs een goede zaak is voor de democratie of eerder steun voor democratie ondermijnt stelt zich ook, en misschien des te sterker, in nieuwe democratieën in het Globale Zuiden. Veel van deze nieuwe democratieën bevinden zich in Afrika, waar de ‘derde golf van democratisering’ meerpartijenverkiezingen met zich meebracht, maar met variërende gevolgen voor effectieve democratiescores. De blijvende dominantie van veel Afrikaanse regeringsleiders in het beleid, leidt tot de vraag hoe parlementen sterker kunnen worden. De wijdverspreide armoede onder de bevolking kan de financiering van MPs echter ter discussie stellen.
Regelmatig worden er ranglijsten gepubliceerd van welke MPs het best verdienen in de wereld (zie bijvoorbeeld hier en hier). Enkele Afrikaanse landen, in het bijzonder Kenia en Nigeria, hebben zich ondertussen bovenaan deze lijsten gekregen, maar de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de cijfers blijft twijfelachtig.
Zo is het belangrijk om een duidelijk verschil te maken tussen de salarissen van MPs en hun toelagen, wat niet altijd gebeurt in ranglijsten. Salarissen zijn hoger dan voor de gemiddelde bevolking, maar niet altijd zo exuberant als voorgesteld. Zoals ik aanhaal in mijn eigen onderzoek, komen de salarissen van MPs in Nigeria neer op zo’n 2000 tot 3000 euro per maand. Daar komt echter gemiddeld zo’n 30.000 euro bij in toelagen. De toelagen kunnen verantwoord zijn: ze zijn bedoeld om MPs logies te verzekeren in de hoofdstad, transport te voorzien tussen de hoofdstad en het vaak verafgelegen kiesdistrict, alsook medewerkers te betalen. Echter worden de gelden vaak gestort zonder financiële controle, en op de persoonlijke rekening van MPs. Dit leidt tot misstanden.
In vroegere Britse kolonies wordt de vertegenwoordiging van kiezers ook vaak meer gestimuleerd dan in Franse ex-kolonies, wat ook leidt tot hogere districtstoelagen of ‘constituency allowances’ in landen zoals Nigeria, Kenia, en Ghana. Deze zijn bedoeld om lokale kantoren open te houden om kiezers te ontvangen en ze te helpen met onderwijskosten of andere noden. MPs in deze landen hebben ook vaak toegang tot districtsfonden of ‘Constituency Development Funds (CDFs)’ waarmee ze ontwikkelingsprojecten kunnen opzetten (bv. wegen, elektriciteitsinfrastructuur). De controle op deze fondsen verschilt ook weer tussen landen, en is hoger in Ghana en Kenia dan Nigeria bijvoorbeeld. Dergelijke verschillen in de aandacht voor en controle op districtsgelden bemoeilijken internationale vergelijkingen van de inkomsten van parlementariërs verder.
Eerder dan hoge salarissen en/of toelagen van Afrikaanse MPs aan te klagen in ranglijsten, moeten we ons de vraag stellen of hoge budgetten ook het democratisch gehalte van een land kunnen versterken. Deze vraag kreeg pas laat aandacht van politieke wetenschappers. Ook na democratische transities leek de dominantie van presidenten zo hoog dat er—onterecht—vanuit werd gegaan dat parlementen eigenlijk weinig voorstelden en dus geen relevante studieobjecten waren. Het is eigenlijk pas goed en wel 15 jaar na het begin van de golf van democratisering in Afrika in 1989, dat aandacht werd besteed aan de variatie tussen parlementen in Afrika en hun machtspositie tegenover de regering.
Barkan en collega’s (2009) waren bij de eersten om in een vergelijkende studie van Afrikaanse parlementen de factoren aan te duiden die deze machtspositie konden bepalen. Hun exploratief onderzoek leek te bevestigen dat meer financiering, sterkere parlementen impliceert. Als MPs voldoende eigen middelen hebben om de ontwikkelingsnoden van hun districten aan te pakken en niet afhankelijk zijn van de gratie van de president om deze te verkrijgen, kunnen zij zich ook toewijden aan hun wetgevende en controlefuncties.
Recent onderzoek van Opalo (2019) toont verder aan dat MPs met meer eigen middelen minder geneigd zijn om presidentiële wetsvoorstellen zomaar te aanvaarden. Volgens hem bieden eigen middelen de mogelijkheid om lokale populariteit te verwerven en minder afhankelijk te zijn van de regeringspartij. Zelf vind ik dat Nigeriaanse MPs met toegang tot parlementaire comités die controle verschaffen over publiek geld (voor onderwijs, gezondheidszorg etc.) meer wetsvoorstellen sponsoren, inclusief voorstellen die trachten de macht van de president in te perken.
Goed gefinancierde MPs lijken dus effectief hun wetgevende en controlefuncties onafhankelijker te kunnen uitvoeren, maar die financiering maakt ze niet noodzakelijk populair. Dit is op zich wat vreemd, aangezien meer middelen hen in staat zouden moeten stellen om lokale ontwikkeling te bevorderen en zo electorale kracht te verwerven.
In de meeste Afrikaanse landen waar burgers ondervraagd worden door het Afrobarometer project, valt vertrouwen in het parlement vrijwel samen met vertrouwen in de president (of premier). Velen maken natuurlijk misschien geen sterk onderscheid tussen deze organen, terwijl de populariteit van de overheid in sterke mate beïnvloed kan worden door economische groei.
Toch vallen een aantal zaken op als we vergelijken hoe burgers van verschillende Afrikaanse landen naar het parlement kijken. Ten eerste, vertrouwen in het parlement is niet noodzakelijk gelinkt aan democratiescores. Vertrouwen ligt hoger in Tanzania dan in Zuid-Afrika bijvoorbeeld. Ten tweede, landen waar MPs meer controle hebben over districtsgelden zoals Ghana, Kenya en Nigeria, kennen niet meer vertrouwen dan MPs in Benin, hoewel deze laatsten geen CDFs tot hun beschikking hebben.
Nigeriaanse MPs, die substantiële middelen controleren, genieten bitter weinig vertrouwen. In recent onderzoek—dat binnenkort verschijnt in Party Politics—verklaar ik dit door MPs’ gebruik van inkomsten na te gaan. Bestaande middelen worden eigenlijk vooral gebruikt om de steun van partijleden en prominente politieke leiders af te kopen, en niet ten behoeve van de bevolking. Ghanese en Keniaanse MPs promoten daarentegen effectief meer lokale infrastructuur.
Dit betekent ook dat een onafhankelijker parlement misschien wel meer weerwerk kan bieden tegenover de regering, maar dat dit ook meer corruptie met zich mee kan brengen. Dan is er wel een zekere spreiding van de macht en de elite wordt uitgebreid, maar het komt het merendeel van de bevolking niet direct ten goede, waardoor steun voor democratie kan afkalven. Deze dynamiek speelt niet overal, en Nigeria is misschien een zeer pessimistische casus. Het toont echter wel aan dat een grotere kennis nodig is van de factoren die de responsiviteit van MPs ten opzichte van lokale kiezers verhogen, voor we kunnen bepalen wanneer meer middelen nu de democratie versterken.
Sinds geruime tijd doen de Nederlandse Tweede Kamerverkiezingen debat oplaaien over de voor- en nadelen van een versplinterd partijlandschap. Vermeende nadelen van een veelvoud aan kleine partijen in het parlement zijn langdurende formaties, een gebrek aan transparantie en makkelijkere toegang tot de macht voor extreme partijen. Sommigen roepen dan ook op tot de invoering van een kiesdrempel in Nederland. Anderen daarentegen wijzen erop dat veel partijen en keuzemogelijkheden juist democratischer kunnen zijn en thema’s aan bod helpen brengen die anders niet op de agenda zouden komen.
Het debat over de implicaties van partijversplintering—of partijproliferatie—op het democratisch karakter van een staatsbestel is echter ruimer dan het debat gevoerd in Nederland en andere Westerse landen. Waar fragmentatie misschien niet tot gevolg zal hebben dat Nederland verandert in een autoritaire staat, kan een veelvoud aan kleine partijen een autoritaire leider wel helpen om de macht te behouden. Zo’n dynamiek speelt zich af in een aantal Afrikaanse landen, bijvoorbeeld.
Meerderheidssystemen met een overvloed aan partijen
Veel Afrikaanse landen werden onafhankelijk met meerderheidssystemen—een gevolg van het overnemen van institutionele regels van de koloniale grootmachten. Het gebruik van meerderheidssystemen werd ook verantwoord met het idee dat het etnische fragmentatie in heterogene contexten zou tegengaan. Kort na onafhankelijkheid veranderden veel regimes echter in éénpartijstaten of militaire dictaturen. Het is pas met de economische crises van de jaren ’80 en de val van de Sovjet-Unie dat meerpartijenstelsels weer werden ingevoerd in de meeste landen.
Meerderheidssystemen blijven daarbij het meest wijdverspreid. Bovendien gaat dit in veel landen gepaard met een blijvende dominantie van de regeringspartij en het uitblijven van machtswissels. In sommige landen zijn verkiezingen ook zo onvrij en oneerlijk dat eerder gesproken kan worden over electorale autocratieën (bv. Oeganda, Togo).
De aanwezigheid van meerderheidssystemen met één dominante partij lijkt te impliceren dat de meeste Afrikaanse landen slechts een beperkt aantal partijen kennen en dus een weinig gefragmenteerd partijlandschap. Dit lijkt ook bevestigd door data gepresenteerd door de Party Facts-website. Echter is het zo dat politieke wetenschappers zich in dataverzameling vooral richten op ‘belangrijke’ partijen (bv. partijen in het parlement vertegenwoordigd, effectief aantal partijen). Senegal, bijvoorbeeld, kent in de Party Facts-databank 26 partijen, te rekenen vanaf 1905. Echter zijn er vandaag de dag meer dan 300 partijen geregistreerd in het land volgens cijfers van Catherine Lena Kelly. Deze partijen worden vaak buiten beschouwing gelaten omdat ze weinig electorale steun genieten en zeer vergankelijk zijn. Toch kunnen ze een impact hebben op democratisering in een land.
Partijen zonder mening
In de meeste Afrikaanse landen hebben partijen, zelfs die met noemenswaardige electorale kracht, geen echt onderscheidbare verkiezingsprogramma’s. De meeste spreken van meer welvaart, tewerkstelling en komaf maken met corruptie, maar weinige hebben duidelijke beleidsplannen hiervoor. Kleine partijen brengen dan ook geen nieuwe issues aan die op de agenda kunnen komen.
Partijen hebben echter wél belangen. Deze belangen houden toegang tot de staat, en in het bijzonder de staatskas, in. Privé-rijkdom in Afrika hangt in belangrijke mate nog steeds af van publieke connecties. Een positie binnen het staatsbestel, bijvoorbeeld als staatssecretaris of bestuurslid van een overheidsagentschap, houdt een loon in dat vaak beter is dan lonen in de algemene economie. Belangrijker nog is dat dergelijke posities ook de mogelijkheid bieden om overheidscontracten binnen te rijven en publiek geld weg te sluizen.
Het verwerven van een politieke benoeming is natuurlijk afhankelijk van goede banden met de regeringspartij. De vele kleine partijen die tot stand komen in sommige Afrikaanse landen hebben dan ook niet zozeer tot doel oppositie te voeren, maar functioneren eerder als vehikel om een weg naar de regeringspartij te verkrijgen. Ze laten immers voorzitters en leden toe om hun politieke talenten (retorisch, organisatorisch) ten toon te spreiden.
Uitspelen van de oppositie
Regeringsleiders kunnen versplintering actief aanmoedigen door dergelijke partijen ook daadwerkelijk te belonen en ze op te nemen in coalities en hun belangrijkste leden posities aan te bieden. Zo verhinderen ze het ontstaan van een verenigde oppositie.
Wellicht het beste voorbeeld van zo’n strategie is te vinden in Zaïre, de huidige Democratische Republiek Congo (DRC), onder Mobutu. Hij kwam aan de macht in 1965 na een coup en benoemde zich wat later tot president voor het leven. Na 25 jaar lang de natuurlijke rijkdommen van het land geplunderd te hebben, werd hij in 1990 echter genoodzaakt opnieuw oppositiepartijen en verkiezingen toe te laten. Dit leidde tot het ontstaan van veel kleine partijen, vooral opgericht door voormalige partners van Mobutu. Deze fragmentatie heeft ook vroegere wortels gezien de Belgische kolonisatie nooit een nationale politieke identiteit heeft gekweekt waardoor ook bij de onafhankelijkheid de partijen al als paddenstoelen uit de grond schoten.
Echter speelde Mobutu dit gebrek aan cohesie bij de oppositie ook handig uit door posities aan te bieden aan deze opposanten en mogelijke oppositiecoalities op te breken. Deze tactiek raakte ingeburgerd, waardoor kleine partijen juist opgericht werden omwille van de lucratieve mogelijkheid tot coöptatie. Deze politieke cultuur speelt de oppositie in de DRC ook vandaag nog parten. Gelijkaardige dynamieken vinden we ook in het autoritaire Gabon.
Ook in het nochtans democratischere Senegal beschrijft Catherine Lena Kelly in haar recent boek—waar ik ook een bespreking over publiceerde—hoe president Abdoulaye Wade tijdens zijn twee termijnen (2000-2012) actief partijproliferatie aanmoedigde door zelfs heel kleine partijen te betrekken in zijn coalitie. Dit had niet alleen tot doel het ontstaan van sterke oppositiepartijen te ondermijnen, maar ook om afsplitsingen van grotere partijen te bewerkstelligen. Toch lijkt het hogere democratische karakter van Senegal anders uitgedraaid te hebben, gezien Wade uiteindelijk zijn derde termijn verloor van zijn voormalige campagneleider Macky Sall, die erin slaagde de oppositie te verenigen in de tweede ronde van de presidentsverkiezingen.
Zoals deze cases aanduiden hangt de impact van partijversplintering op democratie sterk af van context. Versplintering kan een actieve strategie zijn om de oppositie te verzwakken, waarbij het duidelijk een negatieve impact heeft op democratisering, zoals in de DRC en Gabon. Leereffecten bij de oppositie kunnen echter soms ook zorgen voor een regeringswissel, zoals in Senegal. En wie weet gebeurt dat laatste ook wel eens in Nederland.
Velen slaakten een zucht van verlichting toen in de Verenigde Staten de macht eindelijk werd overgedragen aan President Biden. De beelden van de rellen in het Capitool blijven echter in ieders geheugen gegrift. De gebeurtenissen hebben reeds tot excellente analyses geleid, bijvoorbeeld over de toepasbaarheid van het concept ‘staatsgreep’ (coup) op de bestorming.
In dit stuk kijk ik echter naar een andere, minder wetenschappelijke term, die gebruikt werd in het licht van de gebeurtenissen, namelijk dat van de ‘bananenrepubliek’. De vergelijking van de VS met een bananenrepubliek werd al eerder gemaakt onder Trumps bewind, maar kwam weer sterk naar voren na de beelden over rellen in het parlement. Dit gebeurde ook in een Keniaanse krant, onder de kop “Who’s the banana republic now ?”, wat goed weergeeft hoe deze term meestal wordt voorbehouden voor ontwikkelingslanden.
De Latijns-Amerikaanse geschiedenis van het concept, alsook de rol van de VS in het oprichten en ondersteunen van zogenaamde bananenrepublieken moeten daarbij eerst en vooral erkend worden. In de context van de rellen op het Capitool werd het vooral gebruikt om een regime aan te duiden waarbij een machthebber illegitieme middelen, waaronder geweld, gebruikt om in het zadel te blijven en (economische) belangen te beschermen.
De term wordt echter ook breder gebruikt. De beelden van onrust en vernieling in het Amerikaans parlement vertonen bijvoorbeeld gelijkenissen met die van geweld dat in meerdere niet-Westerse landen reeds plaatsvond tijdens parlementaire zittingen. De vergelijking werd zelfs expliciet gemaakt met Ghana, waar een dag na de gebeurtenissen in de VS het leger moest tussenkomen om een gevecht tussen parlementsleden op te breken.
Westerse media berichten wel vaker over dergelijke vechtpartijen als enigszins amusante weetjes. Daarbij valt ook soms de term “bananenrepubliek”. Dit is accuraat vanuit het oogpunt dat geweld wordt gebruikt tijdens democratische besluitvormingsprocessen. Echter kunnen diverse politieke ontwikkelingen aan de basis liggen van onrust. Een beter begrip van deze achterliggende dynamieken is nodig om helder te zien en een gepaste (internationale) reactie te vormen.
In sommige gevallen gaat het inderdaad om een machthebber die geweld gebruikt om de greep op het bestel niet te verliezen. In Ghana, bijvoorbeeld, won de regeringspartij recent de presidentsverkiezingen, maar ze verloor wel haar meerderheid in het parlement. Onlusten braken uit tijdens de stemming over het voorzitterschap van de Kamer. De meerderheid zou de positie van parlementsvoorzitter binnenhalen, wat bij de partij van de president leidde tot pogingen om dit proces te ondermijnen. Wel moet gezegd worden dat het leger de orde hersteld heeft en niet ten voordele van de president heeft gehandeld. Ondertussen werd een lid van de parlementaire meerderheid ook als parlementsvoorzitter verkozen.
Enkele weken eerder vonden gelijkaardige dynamieken plaats in de Democratische Republiek Congo. Het pact tussen oud-president Kabila en de huidige machthebber Tshisekedi lijkt daar tot een einde gekomen te zijn. Tshisekedi probeert de macht steeds meer bij zichzelf te concentreren. Geweld tussen parlementsleden kwam ten gevolge van een zet om het leiderschap van het parlement te veranderen ten voordele van zijn supporters. Gelijkaardige gebeurtenissen vonden plaats in Nigeria in 2014. Daar stapte de Spreker van het parlement in 2014 over naar de steeds sterker wordende oppositie. Bij de volgende zitting werd aan hem en andere oppositieleden door veiligheidstroepen de toegang tot het parlement ontzegd. Toen enkele parlementsleden en stafleden daarop het veiligheidshek van het parlement beklommen, zette de politie traangas in.
De voorbeelden uit Ghana, Congo, en Nigeria stroken met het beeld van machthebbers en hun getrouwen die ten gevolge van een verlies in hun machtspositie (en toegang tot overheidsgelden) geweld inzetten om de oppositie te intimideren. Dit lag echter anders in Uganda en Senegal.
In Uganda gingen parlementariërs met elkaar op de vuist in 2017. President Museveni, aan de macht sinds 1986, en recent herkozen in onvrije en gewelddadige verkiezingen, wilde de leeftijdslimiet voor een president (75 jaar) uit de grondwet halen. Hij slaagde hier ook in, maar niet zonder onrust. De president heeft sterke controle over de meerderheid in het parlement, waardoor het vooral oppositieleden waren die in dit geval overgingen tot geweld, tevens ondersteund door protesten in de hoofdstad. Internationale berichtgeving gebruikte ook hier een afkeurende of schertsende toon ten aanzien van de parlementaire knokpartij. Context blijft echter belangrijk. Oppositieprotest, en zelfs geweld, kan Museveni’s regime nauwelijks raken. Wel kan getracht worden internationale persaandacht aan te trekken en de druk op Museveni te verhogen. De persaandacht was er, maar actie bleef uit. Museveni blijft aan de macht, en het Westen prijst Uganda nog steeds als een goede donorpartner.
De Senegalese oppositie had meer geluk in 2011. Daar werd een poging van zittend president Wade om een nieuwe verkiezingswet te laten stemmen—die overwinning in de eerste ronde zou toekennen aan de kandidaat met 25% (in plaats van 50%) van de stemmen—verijdeld. Oppositiepartijen protesteerden buiten het parlement want zij waren door een boycot van de laatste parlementaire verkiezingen niet aanwezig bij de stemming. De protesten zagen lichte vormen van geweld, maar de manifestanten raakten nooit voorbij het hek van het parlement zelf. Ook hier zocht de oppositie steun bij internationale actoren, met meer succes. Wade trok uiteindelijk zijn voorstel in. Hij ging wel nog voor een derde termijn als president, maar verloor uiteindelijk de verkiezingen in 2012.
Geweld in parlementen moet veroordeeld worden. Toch is het belangrijk te duiden wat precies veroordeeld wordt, een nuance die niet gevat kan worden met de term ‘bananenrepubliek’. Machthebbers die met geweld hun positie vrijwaren zouden zich aan internationale tegenkanting mogen verwachten. Dit ligt moeilijker voor een onderdrukte oppositie die lichte vormen van geweld gebruikt om internationale aandacht en steun op te wekken. Hoewel ‘moral hazard’, of het toegeven aan (oppositie)partijen omdat ze geweld gebruiken een risico blijft, bestendigt veroordeling van geweld in deze casussen enkel het geweld van een autoritair leider.
