Mark Bovens is als hoogleraar Bestuurskunde verbonden aan het Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Daarnaast is hij lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in Den Haag.
Laatste berichten door Mark Bovens
Weinig buitenstaanders op vernieuwd Binnenhof
Deze week wordt de nieuwe Tweede Kamer geïnstalleerd. Er zijn 59 nieuwkomers, en 91 Kamerleden keren terug. Dat suggereert dat het wel goed zit met de verversing van het Parlement. Wanneer je wat meer inzoomt op de achtergronden van de Kamerleden valt dat tegen. Tegenwoordig is het Kamerlidmaatschap een stap in een Haagse carrière. Veel leden van de Tweede Kamer zijn gerekruteerd uit de kring van parapolitici – politieke ondersteuners die op of rond het Binnenhof hun brood verdienen.
Parapolitici
Net zoals paramedici zelf geen artsen zijn, maar deze wel ondersteunen, bekleden parapolitici zelf geen politiek ambt, maar houden ze zich wel bezig met politieke advisering. Het zijn de politieke equivalenten van de praktijkverpleegkundige, de operatieassistent en de logopedist.
In ons onderzoek onderscheiden we drie soorten parapolitieke functies, gerangschikt naar de mate van direct contact met het parlementaire handwerk.
- Als eerste de ‘inner circle’ van politieke ondersteuners: persoonlijke medewerkers van Kamerleden, fractiemedewerkers, woordvoerders en politieke assistenten van bewindslieden. Een sprekend voorbeeld hiervan is Bente Becker (VVD). Zij was medewerker van een Kamerlid en van de fractie en vervolgens politiek assistent van minister Kamp en van Rutte voor ze Kamerlid werd.
- Iets verder van het Binnenhof staan de partij functionarissen: partijbestuurders, campagneleiders en andere betaalde medewerkers op partijkantoren en wetenschappelijk bureaus. Een voorbeeld hiervan is Gert Jan Segers die directeur van het wetenschappelijk instituut van de ChristenUnie was voor hij lid van de Tweede Kamer werd.
- De derde groep zijn de niet-partijpolitieke ondersteuners: beleidsambtenaren op Haagse departementen, medewerkers van lobby- en belangengroepen, en consultants bij adviesbureaus op terrein van communicatie en public affairs. Een voorbeeld is Tjeerd de Groot (D66) die jarenlang werkte als beleidsambtenaar op het ministerie van Landbouw en als voorzitter van een belangenorganisatie, voor hij lid van de Tweede Kamer werd.
Voor elk van deze functies geldt dat zij invloed hebben op het politiek proces, zonder zelf gekozen te zijn. Het vervullen van een parapolitieke functie leidt tot ervaring met het politieke handwerk en kennis over het functioneren van de Haagse wandelgangen. Daarom zijn zij aantrekkelijke kandidaten voor politieke partijen.
De parapolitici in de nieuwe Tweede Kamer
Van de 150 in maart 2021 geïnstalleerde Kamerleden hebben er maar liefst 64 (43%) ooit één of meer betaalde parapolitieke functies gehad. Van hen hebben 41 eerder gewerkt als politieke ondersteuners, 12 als partij functionaris, en 32 als niet-partijpolitieke ondersteuners. Veel Kamerleden hebben meerdere soorten functies gehad.
Figuur 1 laat zien dat de SP, PvdD, CU, Denk, GroenLinks, PvdA en de PVV relatief gezien de meeste parapolitici hebben onder hun Kamerleden. Het zijn partijen die in de afgelopen jaren de nodige plekken te vergeven hadden als politiek assistent of fractiemedewerker, niet alleen in Den Haag, maar ook in Brussel. Van de relatief grote PVV-fractie heeft ruim de helft ooit een para-politieke functie gehad en bij de SP zelfs bijna alle fractieleden. Ook bij relatief nieuwe politieke partijen, zoals JA21 en Volt vind je voormalige parapolitici. Alleen bij de nieuwkomers BIJ1 en BBB vind je geen parapolitici – zij hadden tot nu toe geen betaalde functies te vergeven.
Hoog op de lijsten
Opvallend is ook dat de para-politici zeer hoog in de hiërarchie staan. Zo zijn lijsttrekkers als Wilders en Segers allemaal jarenlang fractiemedewerker geweest. Van de top-20 van de VVD-fractie heeft meer dan de helft een para-politieke achtergrond. Opvallend is ook het grote aantal voormalige politieke assistenten – acht – onder de VVD Kamerleden. Bas van ’t Wout, Bente Becker, Sophie Hermans en Peter Valstar hebben bijvoorbeeld allemaal voor Mark Rutte gewerkt. En ook voor de top-10 van D66 en de PVV geldt dat de helft één of meer parapolitieke functies heeft vervuld vóór het Kamerlidmaatschap.
Een aantal prominente Kamerleden heeft zelfs vrijwel uitsluitend para-politieke functie gehad. Renske Leijten, de nummer twee van de SP, werd tijdens haar studie actief voor de jongerenorganisatie van de partij, werd toen medewerker van Jan Marijnissen en stroomde vervolgens door naar de Kamer. Ook andere prominente Kamerleden zoals Bente Becker, (VVD), Ockje Tellegen (VVD), Pieter Heerma (CDA), Bart Snels (GL) of Bart van Kent (SP) hebben na hun studie vrijwel uitsluitend op of rond het Binnenhof gewerkt voor ze Kamerlid werden.
Minder buitenstaanders op het Binnenhof
Er zijn meerdere oorzaken voor de opkomst van deze parapolitici. De meeste hedendaagse politieke partijen hebben geen banden meer met maatschappelijke organisaties, zoals vakbonden. Daardoor is het maatschappelijk middenveld weggevallen als vijver waaruit ze kandidaten kunnen rekruteren. Alleen bij de klassieke verzuilingspartij het CDA is het aantal parapolitici betrekkelijk laag. Bij deze partij vind je nog wel veel Kamerleden die voortkomen uit het maatschappelijk middenveld of de lokale politiek.
Aan de andere kant is het aanbod van kandidaten rond de ‘Hofvijver’ toegenomen. Er is meer ondersteuning gekomen voor Kamerleden en fracties en ook de ‘bontkraag’ van politieke assistenten en woordvoerders rond ministers is gegroeid. Ook zijn er steeds meer professionele bureaus die zich bezighouden met public affairs en politieke communicatie.
Hun ‘Haagse’ achtergrond maakt parapolitici aantrekkelijk voor politieke partijen. Deze kandidaten zijn ‘insiders’. Ze snappen hoe de hazen lopen op het Binnenhof. Ze weten wat fractiediscipline is en ze kennen het politieke handwerk al. Ook zijn ze zeer loyaal aan de partij. Dat voorkomt bedrijfsongevallen en scheelt inwerken. Voor het aanzien van het Parlement is het riskant als er weinig buitenstaanders zijn op het Binnenhof. Veel Kamerleden lijken qua achtergrond meer op elkaar dan op de kiezer. Kamerleden die het parapolitieke pad volgen doen na hun afstuderen weinig ervaring op in andere maatschappelijke sectoren. Dat maakt hen kwetsbaar voor het verwijt een in zichzelf gekeerde politieke klasse te zijn.
Rutte-2 kampioen gevallen bewindslieden
Met het aftreden van minister Van der Steur afgelopen donderdag heeft het huidige kabinet in één keer twee records gevestigd. Het is de eerste keer in de parlementaire geschiedenis dat een minister struikelt over hetzelfde dossier als zijn voorganger. Bovendien is Van der Steur alweer de zesde bewindspersoon uit dit kabinet die zich om politieke redenen genoodzaakt voelt op te stappen. Het vorige record stond op naam van Lubbers-III, waarin vijf bewindspersonen sneuvelden.
In eerder onderzoek lieten wij zien dat ministers en staatssecretarissen die voortijdig aftreden dat meestal niet om politieke redenen doen. Geactualiseerd tot het aftreden van Van der Steur blijft dat beeld bestaan. Vanaf 1946 (het kabinet Beel-1) tot 2017 zijn er 766 bewindspersonen aan een termijn begonnen. Van al die ministers en staatssecretarissen zijn er 116 voortijdig afgetreden; dat wil zeggen, zonder dat daarmee de regering ten val kwam. 72 van hen traden om persoonlijke redenen af. Meestal was dat omdat ze elders een andere functie kregen – zoals recent Timmermans naar de Europese Commissie vertrok, of Aboutaleb, Cohen of Van der Knaap die burgemeester werden. Sommigen traden om gezondheidsredenen af, en een enkeling overleed in het ambt.
De resterende 44 bewindslieden moesten om politieke redenen vertrekken (zie onderstaande figuur). Bij 20 van hen – van der Steur incluis – gaat het dan om een vertrouwensbreuk met de Kamer, de coalitiepartner of de eigen fractie; in de resterende gevallen gaat het om interne conflicten, of omdat de persoon in kwestie in opspraak is geraakt.
Tot in de jaren ’80 waren vertrouwensbreuken zeer uitzonderlijk; maar sindsdien schommelen de aantallen sterk. In de tweede en derde kabinetten Lubbers moesten maar liefst 7 bewindslieden om deze reden hun biezen pakken. In de Paarse jaren blijft het dan weer rustig – volgens Ed van Thijn zelfs té rustig; hij sprak van een ‘sorry-democratie’ waarin te weinig verantwoording aan de Kamer werd afgelegd. Na de rustige jaren ’90 ging het er onder Balkenende en Rutte weer wat heftiger aan toe. In hun kabinetten sneuvelen maar liefst 8 ministers en staatssecretarissen vanwege een vertrouwensbreuk.
Het gebeurt maar zelden dat die vertrouwensbreuk ook expliciet wordt uitgesproken. Meestal houdt de persoon in kwestie de eer aan zichzelf en beperkt daarmee de politieke schade. Bij alle vertrouwensbreuken in de huidige regering was dit het geval. Dat het ook anders kan, bewijst het geval van Rita Verdonk die in 2006 een motie van afkeuring overleefde die door coalitiepartner D66 werd gesteund. Dit incident leidde direct tot een kabinetscrisis waarbij Verdonk aanbleef. Toen enkele maanden later een motie van afkeuring tegen haar werd aangenomen, weigerde zij op te stappen maar Balkenende kleedde haar portefeuille wel flink uit.
Ministers en staatssecretarissen van Justitie lopen een relatief hoge kans om te sneuvelen. Hoewel het aantal vertrouwensbreuken maar beperkt is, zijn er maar liefst vijf gerelateerd aan dit departement. Daar bovenop komen nog meer incidenten of bijna-breuken. Dat hogere risico is overigens van recente datum. Hirsch Ballin was in 1994 de eerste minister van Justitie die het veld moest ruimen. In de nasleep van de IRT-affaire hadden zowel hij als zijn collega Ed van Thijn niet het vertrouwen van de Kamer om een verbeterprogramma uit te voeren. Extra pijnlijk daarbij was dat enkele CDA-kamerleden niet bij de stemming aanwezig waren vanwege opnames van het tv-programma ‘Sterrenslag’, terwijl de VVD-kamerleden die bij dezelfde opnames aanwezig waren wél op tijd terug waren.
Na Hirsch Ballin kwam Sorgdrager op Justitie in de politieke problemen, maar zij overleefde die hoewel ze eigenlijk geen vertrouwen van de Kamer meer had. Het eerstvolgende daadwerkelijke aftreden was dat van minister Korthals in 2002. Hoewel hij intussen minister van Defensie was, moest hij naar huis vanwege de bouwfraude waarvoor hij als toenmalig minister van Justitie mede verantwoordelijk werd gehouden. Vervolgens trad in 2006 Donner af over de brand in een uitzetcentrum voor uitgeprocedeerde asielzoekers bij Schiphol. Dit was vlak voor de verkiezingen, en erna keerde hij direct weer terug op het pluche. In dezelfde periode was Verdonk minister voor immigratie en integratie, maar inwonend op justitie. Zoals eerder vermeld weigerde zij op te stappen bij een motie van afkeuring, wat één keer tot een kabinetscrisis leidde. Daarna volgden Opstelten en Van der Steur over de ‘Teeven-deal’. Zij sneuvelden vanwege het verkeerd informeren van de Kamer, waarbij Teeven de eer aan zichzelf hield omdat hij in opspraak was geraakt.
Lopen sommige bewindslieden een grotere kans om te moeten aftreden dan andere? Brits onderzoek laat zien dat vrouwelijke en jonge bewindslieden vaker moeten opstappen bij een ‘cabinet-reshuffle’. In ons land is dat niet het geval. Vrouwelijke bewindslieden lopen zelfs wat minder kans. Ook geldt in ons land dat de kans om te moeten opstappen toeneemt met het aantal dienstjaren. Wel is het riskanter om staatssecretaris te zijn dan minister – staatssecretarissen hebben 40 % meer kans om voortijdig te sneuvelen. Verreweg de belangrijkste risicofactor voor bewindslieden is echter onervarenheid op het Binnenhof. Bewindslieden die geen parlementaire ervaring hebben lopen maar liefst 70% meer kans om te moeten opstappen dan bewindslieden die wel Kamerlid zijn geweest.
In verschillende opzichten is het aftreden van Van der Steur daarom atypisch. Met zijn lange ervaring als Tweede Kamerlid zou hij relatief goed moeten kunnen inschatten op welke manier de Kamer geïnformeerd wenst te worden. Dat zijn advies daarin door vorige bewindspersonen zelfs op prijs werd gesteld, is intussen in brede kring bekend.
Geen versoberde wachtgeldregeling maar een burgerschapsverlof voor politieke bestuurders
Geen wachtgeld voor ‘graaiers en zakkenvullers’ maar een politiek burgerschapsverlof
De wachtgeldregelingen voor politieke bestuurders moeten worden vervangen door een algemene regeling voor politiek burgerschapsverlof. De wachtgeldregelingen, zoals neergelegd in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa), hebben hun beste tijd gehad. Ze waren bedoeld om het vervullen van politieke functies te bevorderen, maar inmiddels ondermijnen ze de legitimiteit van politieke ambten en zijn ze een bron van ressentiment en rancune. Wie bij Google de termen ‘wachtgeld’ en ‘graaiers’ combineert, krijgt meer dan 20.000 hits. In de sociale media is het bon ton om politici die gebruik maken van wachtgeld als ‘zakkenvullers’ te bestempelen. In de afgelopen jaren zijn de regelingen bovendien sterk verschraald waardoor ze voormalige politieke bestuurders nog maar een zeer beperkte inkomenszekerheid bieden.
Dat betekent niet dat er geen voorzieningen moeten zijn voor burgers die politieke ambten bekleden. De kwaliteit van het openbaar bestuur en van de democratische rechtsstaat in ons land staat of valt met de kwaliteit van de politieke bestuurders. Tegelijkertijd is het voor veel capabele burgers niet erg aantrekkelijk om een politiek ambt te vervullen: politici staan laag in achting, maken door hun publieke functie hun persoonlijk leven kwetsbaar voor haatmails en verbaal geweld, en hebben na afloop steeds meer moeite om een baan te vinden.
In dit essay zal ik eerst analyseren waarom politieke ambten steeds onaantrekkelijker zijn geworden en hoe de wachtgeldregelingen steeds verder zijn uitgekleed. Vervolgens zal ik de contouren schetsen van een alternatief: een levensloopregeling voor de publieke zaak.