René Schulenberg

In opmaat naar de landelijke verkiezingen worden tal van analyses gedaan naar achtergronden en standpunten van het electoraat. Zoals door Matthijs Rooduijn met zijn plaatjes van de electoraatjes op dit blog, of door I&O research over ontwikkelingen in de standpunten van de kiezers (Kiezer nu linkser en minder conservatief dan in 2010 | Binnenlands Bestuur). Naar standpunten van partijen is bijvoorbeeld gekeken door het Kieskompas (Politieke partijen schuiven massaal op naar links | Trouw), waar Simon Otjes kanttekeningen bij heeft gemaakt (Het Kieskompas klopt van geen kant | StukRoodVlees). 

Aanvullend op dat soort onderzoek kunnen ook de gevolgen van de partijprogramma’s geanalyseerd worden. In dat kader heeft het Centraal Planbureau van tien partijen de verkiezingsprogramma’s op economische en budgettaire effecten doorgerekend (Elections | CPB.nl). Hiermee is het niet alleen mogelijk om te zien wat de partijen economisch belangrijk vinden, maar ook welke uitruilen ze maken en wat de consequenties daarvan zijn op andere economische indicatoren. Daarbij wordt zowel gekeken naar de gevolgen voor de komende kabinetsperiode, als naar de consequenties op de lange termijn. Doordat het CPB al sinds 1986 voorafgaand aan de verkiezingen de partijprogramma’s doorrekent, worden ook veranderingen in de economische ideeën van partijen duidelijk. In dit blog kijken we naar de gevolgen van de keuzes van partijen op het gebied van inkomensongelijkheid, werkgelegenheid en overheidsfinanciën op de lange termijn en vergelijken deze met hun voorkeuren van vier jaar geleden.

Wat betekenen de doorrekeningen?

Prognoses gaan per definitie gepaard met onzekerheid. Die onzekerheid is in deze coronatijd nog een stuk groter dan normaal. Al een jaar lang is een deel van de economie op slot gezet en afhankelijk van het infuus van tijdelijke steunpakketten en al bestaande overheidsarrangementen. In welke mate dat gevolgen heeft voor de economie als de crisis achter de rug is en de steunpakketten zijn afgebouwd, is nu nog onduidelijk. Tegelijkertijd is het niet zo dat grote onzekerheid op korte termijn automatisch betekent dat de onzekerheid op middellange en lange termijn ook toeneemt. Economische modellen hebben vaak moeite om de gevolgen van extreme gebeurtenissen – zoals de coronacrisis – te voorspellen, maar kunnen wel de richting van lange termijntrends schetsen.

De waarde van de CPB-doorrekeningen zit hem ook niet in een exacte prognose van het beleid van één partij, alleen al omdat het niet waarschijnlijk is dat in het Nederlandse politieke systeem één partij ooit alle macht zal krijgen. De waarde van de doorrekeningen zit hem vooral in het vergelijkbaar maken van de verschillende programma’s door ze langs dezelfde meetlat te leggen. Daarnaast worden partijen door hun programma te laten doorrekenen ook aangezet om keuzes te maken. Er is bij CPB-doorrekeningen ook nooit sprake van winnaars of verliezers, maar alleen van het expliciet zichtbaar maken van uitruilen en voorkeuren. Meer over de achtergronden van de doorrekeningen is te vinden in de ‘Startnotitie Keuzes in Kaart’ (Startnotitie Keuzes in Kaart 2022-2025 | CPB.nl).

De programma’s van politieke partijen worden in de CPB-doorrekening afgezet tegen een zogenaamd basispad, waarin het huidige beleid van kracht blijft. In dit blog kijken we naar de effecten van de partijprogramma’s ten opzichte van dit basispad. Op de lange termijn staan drie indicatoren centraal. In de eerste plaats worden de gevolgen voor de overheidsfinanciën uitgedrukt in een percentage van het BBP. Een negatieve waarde van dit zogenaamde ‘houdbaarheidssaldo’ betekent dat op de lange termijn de overheid meer zal uitgeven dan ze binnenkrijgt. Dat betekent dat de overheid ooit zal moeten bezuinigen of extra inkomsten zal moeten genereren – door bijvoorbeeld belastingverhoging – om de overheidsfinanciën te stabiliseren. Met andere woorden: bij een negatief houdbaarheidssaldo worden een deel van de financiële lasten doorgeschoven naar toekomstige generaties. Met het huidige beleid is dit al het geval: het houdbaarheidscijfer bedraagt momenteel -2,4% van het BBP. Naast deze financiële lasten zijn voor toekomstige generaties natuurlijk ook zaken als de kwaliteit van het klimaat, de leefomgeving en de publieke voorzieningen van belang.

In de tweede plaats worden de lange termijngevolgen van een partijprogramma op de werkgelegenheid uitgedrukt in een procentuele verandering van het aantal gewerkte uren ten opzichte van het basispad. Daarbij wordt een conjunctureel neutrale economie verondersteld. Het gebruikte model is gebaseerd op een empirische analyse van gedragsreacties op de arbeidsmarkt door verschillende type huishoudens als gevolg van veranderingen in de hoogte van belastingen en toeslagen.

Ten derde worden de effecten van een partijprogramma op de inkomensverdeling uitgedrukt in een indicator voor inkomensongelijkheid, de Gini-coëfficiënt. Deze heeft een waarde van 0 in een situatie van perfecte gelijkheid waarin alle inkomens precies even hoog zijn, en een waarde van 1 in een situatie van maximale ongelijkheid, waarin één persoon al het inkomen naar zich toetrekt. Bij een dalende Gini-coëfficiënt neemt de inkomensongelijkheid af. Internationaal heeft Nederland de vrij uitzonderlijke positie van een relatief lage én constante inkomensongelijkheid (OECD: Income Inequality: The Gap between Rich and Poor). 

Regeren is kiezen in schaarste

Partijen en kiezers willen natuurlijk het liefst dat al hun voorkeuren worden omgezet in beleid, zonder dat het bijvoorbeeld te veel extra geld kost of anderzijds negatieve consequenties heeft. Regeren is echter keuzes maken in schaarste. Een bekende uitruil is die in het inkomensbeleid (bijvoorbeeld rond koopkrachtbesluitvorming), die weerspiegeld wordt in de drie eerder beschreven indicatoren. Inkomensbeleid kent drie doelstellingen: een evenwichtige inkomensverdeling, arbeidsmarktprikkels en gezonde overheidsfinanciën. In het voorbeeld van de CPB-indicatoren zou een partij dat kunnen operationaliseren door te streven naar een gelijkere inkomensverdeling, een stijging van de werkgelegenheid en een positief houdbaarheidssaldo zodat jongere generaties uit de wind worden gehouden. Los dat partijen de ene doelstelling belangrijker vinden dan de andere, kunnen deze drie doelen ook niet allemaal gehaald worden. Een gelijkere inkomensverdeling kan bijvoorbeeld bereikt worden door meer inkomensondersteuning aan lagere inkomens te geven. Om die ondersteuning betaalbaar te houden, moet de inkomenssteun voor hogere inkomens afgebouwd worden. Dat zorgt voor een hogere marginale (belasting)druk en tast daarmee arbeidsmarktprikkels aan. Als ervoor gekozen wordt om de marginale druk laag te houden, moet ofwel de inkomenssteun minder snel worden afgebouwd – wat ten koste gaat van de schatkist – ofwel moet de inkomenssteun laag worden gehouden, met een grotere ongelijkheid tot gevolg. Door de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s wordt inzichtelijk wat partijen in deze afweging het belangrijkste vinden en wat ze daarvoor willen uitruilen. 

Hoe kiezen partijen op de dimensies van inkomensgelijkheid, werkgelegenheid en lasten voor toekomstige generaties?

Figuur 1 laat de uitkomsten van de doorrekeningen op deze drie indicatoren zien. Politieke partijen in Nederland kiezen in grote meerderheid voor een gelijkere inkomensverdeling. Bij acht van de tien partijen daalt de inkomensongelijkheid, waarvan het meest bij de SP. Ten opzichte van het basispad houdt de SGP de inkomensongelijkheid redelijk stabiel en alleen de VVD opteert voor een iets ongelijkere inkomensverdeling. Een vergelijkbare eensgezindheid bestaat er ten aanzien van de overheidsfinanciën. Bij negen van de tien partijen resulteert een negatief houdbaarheidssaldo, wat betekent dat financiële lasten worden doorgeschoven naar volgende generaties. Bij de SP (3,4%) en D66 (2,1%) neemt het houdbaarheidstekort het meest toe. Slechts bij de SGP resulteert een meer uitgebalanceerd beeld tussen de generaties in vergelijking met het basispad. De verschillen in gevolgen voor de structurele werkgelegenheid zijn iets minder geprononceerd. Bij vier van de tien partijen is sprake van een daling van de structurele werkgelegenheid, terwijl deze alleen bij de VVD duidelijk toeneemt. Bij de helft van de partijen zijn de effecten op de werkgelegenheid relatief beperkt.

Figuur 1: Lange termijn ongelijkheid versus ontwikkeling structurele werkgelegenheid (t.o.v. basispad). Omvang van de rondjes geeft toename van het houdbaarheidstekort weer (SGP verbeterd als enige de houdbaarheid in vergelijking met het basispad) 

De dimensies van inkomensongelijkheid en structurele werkgelegenheid fungeren vaak als twee zijden van dezelfde medaille. Maatregelen in de belastingen of toeslagen die de ongelijkheid verlagen, verminderen namelijk vaak ook de prikkel en noodzaak om (meer) te werken, waardoor de structurele werkgelegenheid afneemt. De SP vermindert de inkomensongelijkheid het meest, maar laat de structurele werkgelegenheid ook het meest krimpen. Aan de andere kant staat de VVD met de sterkst stijgende werkgelegenheid, maar het is ook de enige partij waar de inkomensongelijkheid toeneemt. 

Toch kunnen hierin ook andere keuzes gemaakt worden, door een andere invulling aan het houdbaarheidssaldo te geven. Bij de PvdA en de ChristenUnie is dat – ten opzichte van de nabijgelegen partijen – het beste te zien. De ontwikkeling van de structurele werkgelegenheid is bij de PvdA minder dan op basis van de afname van de ongelijkheid verwacht zou worden. Dat is mogelijk doordat de PvdA een bovengemiddeld houdbaarheidstekort heeft. Bij de ChristenUnie is dat omgekeerd: die schuiven minder lasten door naar volgende generaties, maar dat hebben een lagere structurele werkgelegenheid dan op basis van de ongelijkheidsontwikkeling wordt verwacht. De verschillen zijn echter klein aangezien de meeste partijen slechts beperkt verschillen in hun houdbaarheidssaldo.

Inkomensgelijkheid is belangrijker geworden; partijen laten houdbaarheidstekort oplopen

In figuur 2 zoomen we in op de ontwikkeling in de voorkeuren van partijen ten opzichte van de vorige doorrekening uit 2017. Negen partijen hebben zowel in 2017 als in 2021 hun verkiezingsprogramma door het CPB laten doorrekenen. Van de tien partijen die in 2021 meededen, heeft slechts 50Plus dat vier jaar geleden niet gedaan. We hebben ook hier gekeken naar partij-effecten ten opzichte van het basispad, om zo scherp mogelijk de keuzes van partijen inzichtelijk te maken. Dat basispad is sinds 2017 ook veranderd. Het houdbaarheidssaldo stond voor de verkiezingen in 2017 nog op 0,4% en is inmiddels gedaald tot -2,4%. In 2017 was in het basispad de stijging van de Gini-coëfficiënt nog 2,9%, nu is dat 0,6%. Dit soort ontwikkelingen hangen deels samen met het beleid van het afgelopen kabinet, maar ook met economische en demografische trends. 

In de ontwikkeling valt met name op dat acht van de negen partijen in 2021 kiezen voor meer inkomensgelijkheid in vergelijking met 2017. Alleen voor de SP geldt dat niet, maar die partij kiest zowel in 2017 als in 2021 voor veruit de grootste reductie van inkomensongelijkheid. De grootste beweging naar minder inkomensongelijkheid is gemaakt door D66, dat in termen van de Gini-coëfficiënt, is opgeschoven van een daling met 1,7% naar een daling met 6,9%. Iets kleinere bewegingen naar minder inkomensongelijkheid worden gemaakt door de PvdA, GroenLinks, DENK, de ChristenUnie en het CDA. Ook de SGP en de VVD zetten in op een lagere Gini-coëfficiënt dan in 2017. In totaliteit kiest de VVD echter nog altijd voor een toename van de inkomensongelijkheid. In 2013 zette Piketty met zijn boek ‘Capital in the Twenty-First Century’ de groeiende internationale ongelijkheid hoog op de publieke én politieke agenda. Weliswaar is de inkomensongelijkheid de laatste decennia in Nederland – in internationale vergelijkingen – relatief laag en constant, toch is dit nu ook in de doorrekening van de partijprogramma’s terug te zien.

Voor zeven van de negen partijen geldt dat ze naast een keuze voor minder inkomensongelijkheid ook een keuze voor een negatiever houdbaarheidssaldo maken: dus voor het schuiven van meer lasten naar volgende generaties. Ook bij de keuze voor een negatiever houdbaarheidssaldo maakt D66 de grootste beweging en is opgeschoven van -0,3% naar -2,1% (ten opzichte van het basispad). Ook de andere partijen, behalve het CDA en de SGP, opteren voor een negatiever houdbaarheidssaldo in vergelijking met vier jaar geleden. 

Hierbij kan een rol spelen dat er de laatste jaren wat milder wordt aangekeken tegen het aangaan van schulden. Zeker sinds de Coronacrisis is dat het geval, maar ook daarvoor werd al in toenemende mate aangedrongen op een meer expansief begrotingsbeleid vanwege de lage – vaak zelfs negatieve – rente die de overheid over haar schuld betaalt. Voor Nederland geldt ook dat de omvang van de overheidsschuld, ondanks de oploop door corona, nog laag is in verhouding tot het gemiddelde van de Eurozone en zich binnen veilige marges bevindt. Dat laat onverlet dat het structureel verhogen van de uitgaven niet zonder risico’s is (https://www.cpb.nl/de-economische-zwaartekracht-bestaat-nog).

Figuur 2: Verandering van de partij-effecten van inkomensongelijkheid en houdbaarheid tussen 2017 en 2021 (t.o.v. basispad)

Slotbeschouwing

Er is wat te kiezen op 17 maart, maar het is opmerkelijk dat de meeste partijen die hun programma hebben laten doorrekenen door het CPB op de drie lange termijndimensies behoorlijk op elkaar lijken. In beide figuren zitten bijna alle partijen bijvoorbeeld in hetzelfde kwadrant. Natuurlijk zijn er nog veel meer – economische en niet-economische – onderwerpen dan alleen deze drie waarop partijen van elkaar kunnen verschillen, maar de gemeenschappelijke voorkeur voor meer inkomensgelijkheid en het doorschuiven van meer lasten naar toekomstige generaties, zowel op basis van de huidige verkiezingsprogramma’s als ten opzichte van die van vier jaar geleden is duidelijk. Dat wordt ook weerspiegeld in de inhoudelijke keuzes van partijen, zoals de breed gedeelde wens om het minimumloon te verhogen.

Een belangrijke kanttekening daarbij is wel dat niet alle partijen even kansrijk zijn om deel uit te gaan maken van een nieuwe kabinet. De VVD en de SP zijn de partijen die op basis van hun programma’s op de sociaaleconomische dimensies uit dit blog de uiteinden van het spectrum vormen. Volgens de meest recente Peilingwijzer (https://peilingwijzer.tomlouwerse.nl/p/laatste-cijfers.html) is de VVD echter veruit de grootste partij, gevolgd door de PVV (die geen doorrekening van het programma heeft laten doen) en het CDA, dat op de sociaaleconomische dimensies relatief dicht in de buurt van de VVD staat. In welke mate het beleid van een nieuwe coalitie zal aansluiten bij de trends die blijken uit de CPB-doorrekeningen zal dan ook afhangen van de uiteindelijke politieke machtsverhoudingen en in het bijzonder de onderlinge krachtsverhouding tussen de nieuwe coalitiepartners.