Besluitvorming in crisistijd blijft vaak een ondoorgrondelijk proces. Naar buiten toe presenteren bestuurders en politici besluiten meestal als een logische uitkomst van een rationeel afwegingsproces. De terugkerende persconferenties van Rutte en De Jonge over de corona crisismaatregelen zijn hier een mooi voorbeeld van. Achter de schermen is het proces van besluitvorming vaak een strijdtoneel waarbij lastige politiek-bestuurlijke afwegingen moeten worden gemaakt tussen conflicterende belangen en waarden. Dat moet, in het geval van de Corona crisis, dan ook nog onder hoge tijdsdruk en een hoge mate van onzekerheid waarmee veel aspecten van het beleid gepaard gaan gebeuren. In dit artikel geven wij een uniek inkijkje in hoe dit proces verliep binnen een van de vijfentwintig veiligheidsregio’s aan het begin van de corona pandemie.
Om een beter beeld te krijgen hoe besluitvorming in de Corona crisis zich in de praktijk ontvouwt, deden wij vanaf het begin van de pandemie etnografisch onderzoek. We waren daarbij een ‘vlieg op de muur’ tijdens crisis-overleggen binnen de hoogste regionale besluitvormingsorganen in een van de vijfentwintig Veiligheidsregio’s en corresponderende GGD (de precieze institutionele vorm wordt onderaan dit blog beschreven). Hier bespreken we een opmerkelijke bevinding vanuit onze observaties van twee type crisis-overleggen binnen dezelfde regio, het Regionaal Beleidsteam (RBT) en het crisisoverleg van de GGD: namelijk het verschil in tijdbeleving tussen de betrokken actoren.
Verschillen in tijdsbeleving: flitsramp logica versus holistische tijdslogica
De perceptie van tijd speelt, blijkt uit onze observaties, een sturende rol bij besluitvorming. Die beleving van tijd loopt sterk uiteen tussen actoren. Zo hanteerden bestuurders uit de veiligheidssector (‘de algemene kolom’) vaak een korte termijn flitsramp-logica. Deze logica gaat gepaard met brand(blus)metaforen en oorlogsretoriek. Het is de logica van de ingehouden adem, van acuut handelen en van brand blussen onder omstandigheden van onvolledige kennis, grote onzekerheid en een als zeer hoog gepercipieerd risico. Hierdoor wordt met daadkracht en snelheid gehandeld en worden op korte termijn grootse resultaten geboekt. Zo werd in het begin van de crisis de schaarste van persoonlijke beschermingsmiddelen met succes bestreden. Op onconventionele wijze werden deze middelen zelf aangeschaft in plaats van af te wachten op centrale inkoop zodat er ondanks de schaarste in de regio op geen enkele plek een tekort is geweest. Ook werd het beddentekort in de ouderenzorg opgelost, kregen alle daklozen zowel ‘s nachts als overdag toegang tot onderdak en werden verschillende type noodlocaties, met behulp van defensie, vliegensvlug ingericht. Daarnaast werden delen van de stad afgesloten om mobiliteit van burgers en daarmee contacten te verminderen. Zo kon het virus een tijdelijke halt toegeroepen worden. Vanuit de beleving van de flitsramp logica was het idee dominant dat als er niet nu gehandeld zou worden het te laat zou zijn, en werden zo acuut grote besluiten genomen onder verwijzing naar het pandemische gevaar.
Parallel aan die flitsramp logica, maar minder prominent aanwezig, zagen we een holistisch tijds-logica die meer werd gebruikt door partijen uit de gezondheidssector zoals de GGD (de zogenaamd ‘witte kolom’) maar ook door sommige onderdelen van de veiligheidssector. Deze logica is evengoed ingegeven door een hoge mate van onzekerheid en hoog risico, maar het verschil is dat er binnen een holistische tijdslogica meer adem – en daarmee ruimte voor reflectie – wordt ervaren. Dit betekent dat er ook ruimte wordt gemaakt voor nuance, voor validering van kennis en voor het nadenken over lange termijn consequenties en perspectieven. Dat biedt ook ruimte om na te denken over het samenbrengen van verschillende waarden en verschillende perspectieven, zoals bijvoorbeeld ‘het medische en het ethische samenbrengen’ in plaats van het prioriteren van die ene waarde van veiligheid die centraal staat in de flitsramplogica. Dit leverde andere activiteiten op, zoals pilots waarin verzorgingshuizen experimenteerden met bezoekregelingen toen bezoek in verzorgingshuizen niet toegestaan was. Op deze manier werd geprobeerd om verschillende waarden als veiligheid en welzijn samen te brengen. Vanuit een holistische tijdslogica werd getracht de discussie te verbreden voorbij een nauwe opvatting van ‘safety first’. Dat betekende het agenderen van het welzijn van ouderen maar ook van kinderen, jongeren en gezinnen. Ook is er vanuit deze optiek meer aandacht voor de lange-termijn gevolgen van maatregelen voor de maatschappij.
De verschillende tijdslogica’s staan vaak op een gespannen voet met elkaar. ‘De klokken tikken niet gelijk’, zoals een van de respondenten opmerkte tijdens een interview. Het is het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Alhoewel beide tijdslogica’s vertegenwoordigd werden in het RBT, was de flitsramp logica vaak dominant. Deze logica sloot goed aan bij de normale werkwijze van de veiligheidsregio’s, die vooral is ingericht op kortdurende rampen die snel interventie vergen. Beide tijdslogica’s zijn echter van belang om de lastige politiek-bestuurlijke afwegingen tussen conflicterende belangen en waarden die komen kijken bij de bestrijding van de pandemie op een afgewogen manier te maken. Een consequentie van de dominante flitsramp logica is namelijk dat veel onbesproken blijft. Handelend vanuit het idee van ‘safety first’ en brandhaarden blussen worden andere belangen en waarden zoals de economie, lokale democratie en publieke verantwoording maar ook vragen als wie moet solidair zijn met wie, naar de achtergrond verschoven. Dit uitte zich bijvoorbeeld in het tijdelijk buitenspel staan van gemeenteraden ten aanzien van publieke ruimte en uitgaven. Ook werden jongeren geacht om solidair te zijn met ouderen en was er weinig mogelijk voor kwetsbare gezinnen ondanks de vrees voor een toename van kindermishandeling en huiselijk geweld.
Vanuit de dominante flitsramp-logica is gehandeld alsof verschillende waarden onverenigbaar zijn en daarmee prioritering de enige manier was om hiermee om te gaan. Dat was zeker in die eerste weken van grote onzekerheid omtrent het virus begrijpelijk. Er werd echter al snel kennis omtrent het virus opgedaan terwijl de verschillende waarden en perspectieven, die daarmee naast veiligheid ook een rol hadden kunnen spelen, van ondergeschikt belang bleven. Wij roepen bestuurders daarom op om meer actief verschillende waarden te articuleren en waar mogelijk compromissen hiertussen te smeden, en om burgers inzichten te geven in hoe die compromissen in hoofdlijnen tot stand komen. Nu corona niet langer uit het leven weg te denken is en het draagvlak ten aanzien van maatregelen om het virus te bestrijden lijkt af te nemen, is dit van toenemend belang.
Wij hebben ons onderzoek de titel ‘Leren Dansen’ gegeven, refererend aan de welbekende metafoor van de hamer en de dans die wordt gebruikt voor de verschillende manieren om de corona pandemie onder controle te brengen. Met de metafoor van de dans refereren we aan adaptieve en reflexieve manieren van besturen die nodig zijn om verschillende waarden tijdens de pandemie te accommoderen (Wallenburg et al. 2021). Waar de flits-ramp logica relateert aan de hamer (met kracht proberen het virus zoveel mogelijk een halt toe te roepen), is de holistische logica meer gericht op het leren dansen met het virus (door mee te bewegen en te proberen de praktijk aan te passen aan de steeds veranderende situatie waar het virus de samenleving voor stelt). Omdat het virus lange tijd onder ons zal blijven wordt het leren dansen meer en meer van belang. Leren dansen kan worden bereikt middels adaptief bestuur zoals voorgesteld door de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RV&S 2020). Met deze vorm van besturen wordt getracht te borgen dat er voldoende ruimte is voor afwegingen over wat van waarde is voor gezond en goed (samen)leven. Idealiter worden lastige politieke keuzes daarin niet verscholen achter kennis en expertise en worden onzekerheden en botsende inzichten waar nodig benoemd. Daarbij past dan ook het betrekken van verschillende informatiebronnen en perspectieven. Instituten als het Sociaal Cultureel Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Centraal Planbureau doen daartoe ook nadrukkelijk een oproep en daarmee een uitnodiging tot de dans (Planbureaus 2020; 2021). We sluiten ons aan bij deze oproep en hebben laten zien dat binnen de besluitvormingsgremia het potentieel tot dansen al aanwezig is en in de toekomst verder kan worden ontwikkeld.
Beschrijving institutionele structuur
Nederland is verdeeld in vijfentwintig veiligheidsregio’s. De belangrijkste taken van de veiligheidsregio’s zijn het voorkomen en bestrijden van branden, het voorbereiden op rampen en crises en de coördinatie, beheersing en bestrijding daarvan. Infectie-uitbraken, mits groot of dreigend genoeg, horen hier ook bij. Alle Nederlandse veiligheidsregio’s zijn aan het begin van de corona-crisis opgeschaald naar GRIP-4 – het op een na hoogste crisisniveau – omdat er sprake was van een regio-overstijgende crisis. De Minister-President en betrokken ministers vormden samen de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb). Besluiten van dit MCCb worden eerst landelijk afgestemd in het Veiligheidsberaad, waaraan de voorzitters van de vijfentwintig veiligheidsregio’s deelnemen. Besluiten worden vervolgens regionaal via een aanwijzing neergelegd bij de voorzitters van de veiligheidsregio’s die hieraan uitvoering moeten geven. Hiermee wordt getracht uniformiteit te bereiken in de uitvoering van de maatregelen. Tegelijkertijd hebben de veiligheidsregio’s de ruimte om af te wijken wanneer de voorzitter dat regionaal noodzakelijk acht.
Door de inwerkingstelling van de GRIP-4 procedure aan het begin van de crisis werd het Regionaal Beleidsteam (RBT) dagelijks actief. Dit team bestaat onder andere uit de Voorzitter van de Veiligheidsraad (VVR) – vaak de burgemeester van de grootste gemeente uit de regio – en diens plaatsvervanger, de Algemeen Directeur van de veiligheidsregio en operationeel leiders van het Regionaal Operationeel Team (ROT); de Eenheidschef van de politie en de Hoofdofficier van Justitie; de Coördinerend gemeentefunctionaris en de gemeentelijke directeur Veiligheid; en vanuit de medische hoek de Directeur Publieke Gezondheid (DPG) en de voorzitter van het Regionaal Overleg Acute Zorg (ROAZ).
Op grond van artikel 39 van de Wet Veiligheidsregio’s krijgt de voorzitter bij een crisis van meer dan plaatselijke betekenis een aantal bevoegdheden op het terrein van de openbare orde en veiligheid, zoals het afkondigen van noodverordeningen met als doel om effectieve maatregelen zo snel mogelijk te kunnen nemen om een (dreigende) ramp of crisis te bestrijden. Dit betekent kortom dat de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheid heeft om het openbare leven in te perken en (delen van) de stad af te sluiten voor publiek indien zich zo’n (dreigend) risico voordoet.
De GGD is als de gemeentelijke gezondheidsdienst verantwoordelijk voor de bestrijding van infectieziekten. De Directeur Publieke Gezondheid (DPG) geeft leiding aan zowel de GGD als de GHOR (Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio) en is als verantwoordelijke voor de GHOR, tevens lid van de directie van de veiligheidsregio. De DPG geeft binnen het veiligheidsdomein integraal advies namens de geneeskundige keten (ook wel de ‘witte kolom’ geheten).
Verwijzingen
Planbureaus (2020). Een doorstart van de samenleving. Briefadvies Planbureaus voor Herstelbeleid.
SCP (Den Haag). https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/Briefadvies-Planbureaus-voor-herstelbeleid-feb2021.pdf
Planbureaus (2020). Aandachtspunten voor een herstelbeleid. Briefadvies Covid-19 Overleg
Planbureaus. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, Planbureau voor de leefomgeving, Centraal Planbureau.
Pueyo, T. (2020). “Coronavirus: De Hamer en de Dans. Hoe de komende 18 maanden eruit kunnen zien, als leiders tijd voor ons winnen”. Medium (blog). March 21 2020. https://medium.com/tomas-pueyo/coronavirus-de-hamer-en-de-dans-96b723d63488.
RV&S. 2020. (Samen)leven is meer dan overleven. Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (Den Haag).
Wallenburg, I., de Graaff, B., Bal, J., Felder, M., & Bal, R. (2021). Dancing with a Virus: Finding new Rhythms of Organizing and Caring in Dutch Hospitals. In J. Waring, J.-L. Denis, A. R. Petersen, & T. Tenbensel (Eds.), Organising care in times of Covid-19: Palgrave.
Goed overzicht van typen besluitvorming die nodig zijn bij de pandemie.
Ik zie geen tegenstelling maar complementair benodigde aanpak.
Leren te dansen is niet alleen belangrijk voor bestuurders maar ook voor de bevolking als geheel.
Hierbij zijn communicatie en gedrag de belangrijkste factoren die momenteel onvoldoende zijn ontwikkeld en behoeven acute en structurele verbetering.
De achterliggende besluitvormingsprocessen lijken op orde.
Maar de politisering van de implementatie van de adviezen ( i.c. de afzwakking en traagheid van besluitvorming) t.a.v. voor een pandemie noodzakelijke maatregelen, kosten duizenden doden en tienduizenden chronisch zieken als gevolg van covid en uitgestelde reguliere zorg. Daarbij komt dat er nog steeds een structurele achterstand is in de strategische voorbereiding op een pandemie, zoals capaciteiten in de zorg die nog steeds gebaseerd is op een reguliere en stabiele zorgvraag.