De Russische invasie van Oekraïne wordt breed veroordeeld. Naast solidariteitsbetuigingen en wapenleveranties aan Oekraïne, hebben veel landen economische sancties ingesteld tegen Rusland. Inmiddels gaan ook stemmen op om diplomatieke sancties in te stellen, specifiek in de vorm van verbanning uit de G20 (zie bijvoorbeeld hier). In dit blog kijk ik naar de geschiedenis en rol van de G20 om de implicaties van een eventuele opzegging van het G20 lidmaatschap te duiden.
Wie mag er lid zijn van de G20?
Een belangrijk kenmerk van de verschillende G-x groepen is dat het informele clubs zijn. In tegenstelling tot internationale organisaties als de Verenigde Naties en het International Monetair Fonds kennen deze groepen geen statuten met een officieel mandaat en lidmaatschapscriteria. De G7 is organisch gegroeid in de jaren zeventig uit de wens van de Verenigde Staten om met een aantal belangrijke landen over financiële en monetaire zaken te praten buiten de Raad van Bewindvoerders van het International Monetair Fonds om. Het overwicht aan Europese bewindvoerders van het IMF stond de VS tegen en dus nodigde ze zelf de grootste economieën uit voor informeel overleg. Begonnen als club voor ministers van Financiën en presidenten van centrale banken werd het later ook voortgezet op het niveau van staatshoofden (zie hier voor een grondige geschiedenis van de vroege G7).
Ruim twee decennia later maakte de Aziatische crisis duidelijk dat het tijd was voor uitbreiding van de club. De opkomende markten waren inmiddels zo belangrijk in het financiële systeem dat ze een mondiale crisis konden veroorzaken en verdienden op die pijnlijke wijze een plek aan tafel. Een paar topambtenaren uit de G7 pakten de wereldkaart erbij en maakten de gastenlijst voor de uitbreiding tot de G20 op. Het informele karakter van het deurbeleid wordt onderstreept door geruchten als dat Argentinië enkel uitgenodigd werd omdat de minister van Financiën van destijds in zijn studententijd bevriend was met de Amerikaanse minister van Financiën. December 1999 kwamen de ministers van Financiën en presidenten van centrale banken van de G20 voor het eerst bij elkaar in Berlijn.
De rol die de G7 en tegenwoordig de G20 spelen wordt wel omschreven als ‘apex policy forum’ (Baker 2006 en 2010). Het is de plek waar alles bij elkaar komt. De belangrijkste economieën in de wereld kunnen er hun macroeconomisch beleid op elkaar afstemmen, houden de mondiale financiële stabiliteit in het oog, en coördineren andere, meer uitvoerende internationale organisaties. Hoewel de G-clubs formeel geen opdrachten aan andere internationale organisaties kunnen geven zorgt het gewicht van de G20 landen in de bestuursorganen van de uitvoerende organisaties ervoor dat een G20 consensus toch wel uitgevoerd wordt. Vanuit niet-G20 landen heeft dit dan ook tot kritiek geleid omdat feitelijk de discussie en besluitvorming uit handen genomen wordt van de geeigende bestuursorganen (zie bijvoorbeeld dit felle opiniestuk in de Financial Times).
Hoort Rusland in een apex policy forum?
Gegeven de informele rol en lidmaatschapselectie van de G20 is het de vraag hoe we kunnen beoordelen of bijvoorbeeld Rusland terecht lid is. Het democratische gehalte van het politieke systeem van leden was in ieder geval nooit een selectiecriterium. Naast Rusland neemt bijvoorbeeld ook een autocratie als Saudi-Arabië en een eenpartijstaat als China deel. Waar de G7 zichzelf gaandeweg is gaan zien als een club van gelijkgestemde liberale democratieën (en daarom Rusland niet langer uitnodigde voor ‘G8’ overleg na de annexatie van de Krim), wordt wel betoogd dat de kracht van de G20 juist is dat verschillende politieke systemen, regio’s, en culturen in de wereld vertegenwoordigd zijn (zie ook deze interessante analyse van de visuele zelfrepresentatie van beide clubs).
Steven Slaughter spreekt van ‘gerechtigd lidmaatschap’ als de juiste landen lid zijn van de G20. Om deze maatstaf handen en voeten te geven kan hij gekoppeld worden aan de verschillende rollen van de G20: voor de macroeconomische afstemming is het belangrijk dat de grootste economieën lid zijn, voor de rol van hoeder van mondiale financiële stabiliteit de grootste financiële centra, en voor de coördinerende rol moeten lidstaten een stevige vinger in de pap van andere internationale organisaties hebben. In onderstaande tabel staat de plaats van Rusland in de wereldranglijst voor een aantal indicatoren van elk van de rollen, zowel de absolute positie als de positie binnen de groep van G20 landen. De tabel geeft zowel de situatie in het oprichtingsjaar van de G20 als de huidige situatie weer (op basis van data voor 2019 omdat data recentere data nog niet altijd beschikbaar zijn).
Het valt op dat Rusland in 1999 meestal niet tot de 20 belangrijkste economieën ter wereld hoorde. Tegelijk wordt uit de rangorde ten opzichte van de andere G20 landen duidelijk dat er altijd andere G20 landen waren die nog lager stonden. Daarnaast waren de landen die wel regelmatig in de top-20 voortkwamen vaak West-Europese economieën– en die regio was al uitstekend vertegenwoordigd met Duitsland, Frankrijk, en het Verenigd Koninkrijk plus deelname van de Europese Unie aan de G20 beraadslagingen. De Russische positie op de ranglijsten is sinds de oprichting van de G20 enkel verbeterd (gegeven dat Rusland in 1999 net een financiële crisis achter de rug had is dat niet heel wonderlijk).
Conclusie
Op basis van de huidige taakopvatting van de G20 is er weinig grond om Rusland de deur te wijzen. De G20 kan natuurlijk besluiten om zichzelf meer te definieren als een club van liberale democratieën – zoals de G7 gaandeweg deed. Dan zijn er echter wel meer leden waarvan je je af kunt vragen of ze nog naar binnen mogen en is het de vraag of de G20 haar rol als apex policy forum nog wel waar kan maken. Het ligt dan wellicht meer voor de hand om principieel bezwaar te maken tegen de rol van deze informele clubs.
Indonesië, dat als de huidige voorzitter van de G20 traditiegetrouw zes extra plekken op de gastenlijst mag vergeven, heeft overigens een heel andere oplossing voor het deurbeleid gekozen: Oekraïne is toegevoegd op de gastenlijst en loopt Rusland dus tegen het lijf op de diplomatieke dansvloer van ‘club G20’.
G7 en G20 verschillen qua samenstelling en doelstelling nogal van elkaar. Waar G7 een klein clubje gelijkgestemden is, is de G20 juist pluriform. Hoofddoel van de G20 is juist de dialoog tussen belangrijke niet-gelijkgestemde landen. Daarin past een dialoog met Rusland, met de hoofdvraag om een belangrijke bijdrage te leveren aan terugkeer naar rust op militaire-, humanitaire-, wereld voedsel-, energie-, financieel/economisch- en politieke gebieden.
Als dan blijkt dat Rusland dat niet wil, zullen de overige leden van de G20 goede aanleidingen zien om Rusland verder te isoleren en te boycotten. Goed idee Rusland voor de G20 uit te nodigen.