De macht van de financiële lobby in Brussel

Over enkele dagen kiezen de burgers van de Europese Unie een nieuwe afvaardiging voor het Europees Parlement. Hoewel er in de campagne volop discussie woedt over de macht van ‘Brussel’ versus de lidstaten is er slechts beperkt aandacht voor een belangrijke schaduwzijde van het politieke spel in Brussel: de grote aanwezigheid van private lobby’s.

Duizenden lobbyisten

Uit recent onderzoek van Corporate Europe Observatory en de Oostenrijkse vakbonden blijkt bijvoorbeeld dat de financiële sector meer dan 120 miljoen euro per jaar besteedt aan beïnvloeding van Europees beleid, en daarvoor maar liefst 1700 lobbyisten rond laat lopen in Brussel. Daarmee lijken de onderhandelingen rond financiële regelgeving zeer uit balans: slechts enkele tientallen lobbyisten namens burgers en maatschappelijke organisaties, zoals FinanceWatch, staan hier tegenover. In het meest extreme geval kan dat leiden tot wat politicologen ‘regulatory capture’ noemen: de gereguleerde partijen bepalen min of meer de eigen spelregels.

Vooral groene en linkse partijen bekritiseren de invloed van lobbyisten. De Europese Groenen stellen lobby’s aan de kaak via LobbyCloud, terwijl we op de SP-kandidatenlijst Erik Wesselius van Corporate Europe Observatory aantreffen. Pogingen van het Europees Parlement om tot verplichte registratie van lobbyisten te komen, met openbaarmaking van hun opdrachtgevers en budget, werden tot nog toe echter gedwarsboomd door de Europese Commissie en de Raad van Ministers.

Dit maakt het moeilijk de werkelijke machtsuitoefening in Brussel te onderzoeken, zowel voor politicologen als journalisten. Zo weigerden sommige Europarlementariërs simpelweg tegenover de Groene Amsterdammer om inzicht te geven in hun lobbycontacten. De invloed van het bedrijfsleven op de besluitvorming in Brussel blijft daarmee onnodig schimmig. (Daarbij mag overigens opgemerkt worden dat voor de Nederlandse Tweede Kamer nog minder openheid van zaken gegeven wordt).

Lobbyisten turven

Recent hebben twee jonge politiek-economen op systematische wijze meer inzicht proberen te krijgen in de wereld van lobbyisten. Zij hebben gekeken naar de reacties op publieke consultaties van nationale en internationale regulerende instanties in verschillende sectoren, zoals energie, landbouw, en financiële dienstverlening. Van de meer dan 20.000 reacties op 562 consultaties hebben ze geturfd uit welke hoek de reactie kwam. De eerste resultaten hiervan zijn net gepubliceerd (Pagliari & Young 2014, paywall; working paper versie hier). Hieruit komt naar voren dat in alle sectoren rond de 80% van de reacties uit het bedrijfsleven komt. De financiële sector heeft na telecom het hoogste percentage reacties uit het bedrijfsleven (89%). Ook valt de financiële sector op door de geringe betrokkenheid van maatschappelijke organisaties (NGOs).

In navolging van Pagliari en Young hebben wij de publieke consultaties met betrekking tot de nieuwe Europese kapitaaleisen aan banken (de zogenaamde vierde Capital Requirements Directive, kortweg CRD IV) onder de loep genomen. Deze Europese richtlijn zet het internationale derde Bazelse Kapitaalakkoord om in Europese wetgeving, en is juli 2013 vastgesteld. De Europese Commissie hield vier consultaties over het hoofdpakket aan maatregelen, waar in totaal 273 openbare reacties op kwamen. We hebben daarbij een fijnmazigere categorisering gebruikt om een onderscheid te maken tussen belanghebbenden uit de reële economie (midden- en kleinbedrijf, multinationals) en de financiële sector. De tabel hieronder geeft de aandelen van verschillende groepen in de reacties op de consultaties weer.

Bron: eigen classificatie auteurs. Reacties zijn hier te vinden. Door afronding tellen de percentages niet op tot 100.

Hieruit blijkt dat ook voor Europese regelgeving met betrekking tot kapitaaleisen aan banken ongeveer 70% van de reacties uit het bedrijfsleven komt.  Daarnaast komt een flinke hoeveelheid reacties uit de publieke sector zelf, zo’n 25%. Dit verschil met de bevindingen van Pagliari en Young wordt mogelijk verklaard door het multilaterale karakter van de EU – in nationale consultaties zouden allicht minder publieke actoren reageren.

Waar Pagliari en Young in hun eerste resultaten nog geen onderscheid maken tussen verschillende typen private actoren, hebben wij dit wel gedaan. Daarbij valt meteen op dat belanghebbenden uit de reële economie zeer beperkt vertegenwoordigd zijn. Ondanks dat de kapitaaleisen aan banken potentieel forse gevolgen kunnen hebben voor de kredietverlening aan bedrijven, komt nog geen 10% van de reacties uit de reële economie. De input in de onderhandelingen over financiële regulering is daarmee enorm vertekend: er onderhandelen buitenproportioneel veel lobbyisten uit de financiële sector mee.

Publiek versus lobby

Natuurlijk is met het grote aantal lobbyisten en lobbybrieven vanuit de financiële sector nog niet bewezen dat ze ook direct het beleid bepalen. De aanpak van Pagliari en Young biedt echter wel snel inzicht in wie er lobby uitoefent, en welke argumenten daarbij gebruikt worden (bijvoorbeeld aan de hand van inhoudsanalyse). Dat biedt belangrijke aanknopingspunten voor verder onderzoek naar het verloop van het beleidsproces, met name door te wijzen op de belangrijkste actoren. Verder onderzoek naar de daadwerkelijke invloed kan plaatsvinden door middel van interviews  met betrokkenen bij specifieke beleidsdossiers. De eerste resultaten van dit type onderzoek bevestigen dat sectorbelangen in de praktijk een grote invloed hebben op regulering – ook nog nadat de crisis uitbrak (zie bijvoorbeeld Claessens, Underhill & Zhang 2008; Mügge 2010; Blom 2011; Pagliari 2012; Howarth & Quaglia 2013).

Juist omdat het Europees Parlement een cruciale rol speelt bij het maken van regels die een herhaling van de financiële crisis moeten voorkomen, zou het transparant moeten zijn over de lobby vanuit het bedrijfsleven.  Het parlement heeft daarom al afgesproken een ‘lobby-vingerafdruk’ op te nemen in wetgevende rapporten: rapporteurs moeten aangeven met welke vertegenwoordigers van belangengroepen zij gesproken hebben bij de voorbereiding van amendementen op voorgestelde wetgeving.

Zo’n vingerafdruk zou echter ook moeten gelden voor de Commissie. Die zou in haar voorstellen moeten laten zien met wie waarover gesproken is. Daarmee is de democratische legitimiteit van de Europese Unie gediend, en wordt allicht voorkomen dat regulering meer aandacht heeft voor de belangen van de financiële sector dan die van de Europese burger.