De participatie-elite en de participatieparadox

De discussie over democratische vernieuwing richt zich vaak op het openen van nieuwe participatiekanalen om de inspraakmogelijkheden van burgers op het politieke bedrijf te vergroten. De doe-democratie, G1000-toppen, internetconsultatie, de right to challenge en lifestyle politics zijn slechts enkele van de vele aansprekende voorbeelden uit de afgelopen jaren. Maar meer participatiekanalen in het kader van meer democratie vergroot ook het risico op politieke ongelijkheid.

Democratie zonder participatie; participatie zonder politiek?

Een democratie zonder politiek participerende burgers is nauwelijks denkbaar. Maar wat politieke participatie precies is, is niet zo helder als het lijkt. We omschrijven het gebruikelijk als activiteiten van burgers die gericht zijn op de voorbereiding, totstandkoming en/of uitvoering van het overheidsbeleid. In deze definitie staan zowel de activiteiten centraal als de intentie die erachter zit. Dat kan leiden tot een wat moeizame afbakening.

Een strikte interpretatie betekent dat de deelname aan verkiezingen geen politieke participatie is voor burgers die alleen maar uit traditie of maatschappelijke druk stemmen. En dat het niet kopen van Franse frietjes tijdens de tweede Irak-oorlog wel politieke participatie was voor die Amerikanen die een boycot inzetten als protest tegen de Franse afwijzing van de inval, maar geen politieke participatie was voor die Amerikanen die uit gezondheidsoverwegingen hetzelfde gedrag vertoonden.

Hoog en gelijkmatig niveau van politieke participatie

In zijn rede als voorzitter van de American Political Science Association benadrukte de Nederlands-Amerikaanse politicoloog Arend Lijphart (1997) dat een goed functionerende democratie niet alleen een hoog niveau van politieke participatie vereist, maar ook dat verschillende maatschappelijke groepen in min of meer gelijke mate deelnemen. In principe hoeven deze eisen niet op gespannen voet met elkaar te staan: Hoe hoger de participatiegraad, hoe lager de participatieve ongelijkheid.

Het participatiegat

Het probleem is echter dat de meeste participatiekanalen maar door een klein deel van de burgers wordt benut. Die burgers zijn bovendien geen doorsnede van de bevolking. Nagenoeg elke vorm van participatie wordt gedomineerd door dezelfde groepen: politiek actieve burgers zijn voornamelijk welgesteld, wit, man, van middelbare leeftijd, en hoogopgeleid. Dat komt niet alleen voort uit interesse, maar zeker ook uit de mogelijkheden die zij hebben om actief te worden. Evelien Tonkens heeft de term participatie-elite gemunt om deze groep te kenschetsen.

Een lage participatiegraad gaat dus wel degelijk hand in hand met een relatief hoge ongelijkheid. Het participatiegat is daarom ook steevast en met afstand het kleinst voor deelname aan verkiezingen, omdat Nederlanders daar massaal aan deelnemen.

De participatie-elite

Om het probleem van lage participatie aan te pakken, roepen betrokken burgers en beleidsmakers al decennialang op tot meer mogelijkheden voor burgers om politiek actief te worden, en voor meer openheid van het openbaar bestuur voor burgerinspraak. Dat heeft zich gerealiseerd in de opkomst van inspraakavonden, burgertoppen, wijkinitiatieven, digitale consults bij nieuwe wetten, en binnenkort een right to challenge.

Maar die nieuwe vormen van burgerparticipatie reproduceren steeds weer dezelfde ongelijkheden. In de praktijk komen er vooral meer kanalen bij voor dezelfde groepen die toch al bovenmatig actief zijn. Nieuwe politieke participatievormen als lifestyle politics, die zich vooral uiten in dagelijks gedrag, vormen geen uitzondering op dit traditionele patroon. Dat geldt evenmin voor de indirecte participatie via belangengroepen, lobbyclubs, en activistische organisaties. Ook de doe-democratie, waarbij burgers het initiatief nemen voor maatschappelijke projecten in buurten en daarbij ondersteund worden door de overheid, is vooral een hulpmiddel voor welgestelde, hoogopgeleide burgers. En zelfs nieuwe participatievormen die bij uitstek deze ongelijkheid willen verhelpen, zoals de loting rond G1000-initiatieven, zijn in de praktijk vooral aantrekkelijk gebleken voor een welgestelde participatie-elite.

Kortom, minderbedeelde burgers blijven eerder aan de kant staan.

De participatieparadox

Nieuwe participatievormen hebben een reëel risico dat ze vooral de mogelijkheden van welgestelde burgers versterken, en zo de ongelijkheid vergroten.

Dat is de politieke participatieparadox: Hoe meer kanalen er komen voor burgers om politiek actief te worden, hoe groter de kans op ongelijkheid in participatie wordt.

De afschaffing van het referendum en de participatieparadox

Deze participatieparadox is bijzonder relevant in het licht van de recente afschaffing van het referendum. Het kabinet-Rutte III benadrukte in brieven aan de Tweede en Eerste Kamer over de afschaffing het referendum (de Wrr) dat de democratie via andere vormen van burgerinspraak zou worden. In het debat hierover in de Tweede Kamer legden Kamerleden Koopmans (VVD) en Van der Graaf (CU) deze koppeling nog explicieter, bijvoorbeeld aan internetconsultatie het Right to Challenge. Maar participatievormen zijn niet inwisselbaar. Deze koppeling heeft daardoor wezenlijke gevolgen.

Ten eerste verschuift de plek binnen het politieke proces waarop burgers zich kunnen laten horen hierdoor van de staart van het wetgevingsproces naar de voorzijde of naar de uitvoeringskant. Dat is aantrekkelijk voor politieke dieren, maar niet voor burgers die de politiek wat meer van een afstand monitoren en alleen willen ingrijpen als het nodig is.

Ten tweede wordt een populair participatiekanaal ingeruild voor participatievormen waar burgers niet bekend mee zijn. Er is daardoor een serieus risico dat de nieuw voorgestelde participatievormen nauwelijks gebruikt zullen worden of vanuit het openbaar bestuur om procedurele redenen desgewenst kunnen worden tegengewerkt. Dat dit niet weinig aannemelijk is, suggereren de ervaringen met internetconsultatie en burgerinitiatieven wel.

Ten derde wordt een relatief egalitaire vorm van burgerparticipatie – die bovendien met name onder lager en middelbaar opgeleide burgers als bijzonder gewenst wordt beschouwd – ingeruild voor alternatieven die primair een middel zijn voor de hoogopgeleide, welgestelde, goed georganiseerde burger die toch al goed aan zijn of haar trekken komt via bestaande kanalen.

Representatieve, participatieve, en directe democratie

De politieke participatieparadox is een reëel probleem: De toename van het aantal kanalen voor politieke inspraak door burgers vergroot reeds bestaande maatschappelijke ongelijkheden in participatie. De doe-democratie, de G1000-toppen, de inspraakavonden, ze zijn alle primair een kanaal voor een participatie-elite van veelal hoogopgeleide, welgestelde, blanke, middelbare burgers. Die ongelijkheid is het kleinst voor die participatievormen die de grootste aandacht krijgen en waarvan de participatiegraad het hoogst ligt: verkiezingen en – in mindere mate – referenda.

Het bestaan van een participatiegat betekent echter niet dat we de nieuwe participatiekanalen maar weer moeten sluiten. Beter is het om een precieze balans te zoeken tussen de representatieve, de participatieve en de directe democratie. De representatieve democratie kan verrijkt worden met de andere modellen, maar er zou er niet door moeten worden vervangen. Want democratie draait niet alleen om participatie maar ook om inclusiviteit.