De Top Kijkt Om: Lessen voor effectieve bestuurders

Crises, zoals de coronacrisis, laten zien dat het vak van ‘minister zijn’ niet eenvoudig is. Als het ernst is wordt er veel gevraagd van bewindspersonen. Zij maken lange dagen en staan onder grote druk. Zij moeten continu schakelen tussen besluiten nemen, complexe feiten onder ogen zien en zich steeds vertrouwd maken met nieuwe situaties. Zij zitten ook niet alleen aan de knoppen, maar werken samen met andere politici, ambtenaren en maatschappelijke organisaties.

Het roept de vraag op hoe je als minister (en als topambtenaar) effectief kan zijn – in tijden van crises maar ook in ‘normale’ perioden. Hoe werk je effectief samen met de ambtelijke organisaties? Hoe verhoud je je tot het veld waar je verantwoordelijk voor bent? Het zijn met andere woorden vragen over bestuurlijk ‘vakmanschap’ – over de fijne kneepjes die het besturen kenmerkt.

Deze vragen stond centraal in het recent gepresenteerde project ‘De Top Kijkt Om’. Tien voormalige ministers, voormalige vice-premiers en voormalige topambtenaren zijn uitvoerig geïnterviewd over hun loopbaan, crises waar zij bij betrokken waren, ‘critical incidents’ die hun zienswijze en/of professionele vorming heeft beïnvloed en over de collega’s waar zij mee werkten. Zo vertelt Annemarie Jorritsma hoe ze benaderd werd voor haar ministerschap en blikken Jozias van Aartsen en Tjibbe Joustra terug op de dierenziektes van de jaren ’90. Door de lens van persoonlijke verhalen over het leven achter de schermen van het ministerschap en de hoog-ambtelijke wereld openen de interviews een wereld voor buitenstaanders – ambtenaren, onderzoekers en studenten.

De eerste tien interviews staan nu online. In de loop van het jaar zullen nieuwe interviews worden toegevoegd. Voor politicologen en bestuurskundigen is het wellicht een bescheiden begin van een database – nog los van methodologische bedenkingen bij dergelijke ‘historiserende’ vraaggesprekken met een pragmatisch gekozen groep bewindspersonen en topambtenaren. Het is slechts een greep uit de personen die ‘de top’ vormden en de gesprekken zijn één perspectief op wat er gebeurd is. Als ‘levend’ institutioneel geheugen is het desondanks een mooie kans om sleutelfiguren uit het verleden af te tappen zodat ook de tacit kennis van het besturen bewaard blijft.

Vuistregels over besturen

Wanneer de top omkijkt, reikt zij lessen en vuistregels aan over verschillende thema’s. Het gaat om de verhouding tussen minister en topambtenaar, maar ook over de verhoudingen tussen parlement en departement. Anderen, zoals Joustra en Mulock Houwer, verhalen over crises (veterinaire ziektes en de Schipholbrand) en allen hebben opvattingen over het ‘vakmanschap’ dat ten grondslag ligt aan het werken in de politiek-bestuurlijke omgeving.

Veterinaire crises

Nederland is op dit moment in de ban van een virus met ingrijpende consequenties. In de jaren ’90 werden vooral dieren getroffen door ziektes zoals Mond-en-klauwzeer (MKZ). Laurens Jan Brinkhorst’s, minister van Landbouw (1998-2002), woorden klinken vandaag uiterst actueel: ‘’Het moment dat je geconfronteerd wordt met een besmetting, is er maar één ding dat je moet doen: zorgen dat het zich niet uitbreidt’’.

Ook Tjibbe Joustra, 14 jaar lang de SG van het ministerie van Landbouw, noemde de veterinaire crises uit de jaren ’90 als één van de meest markante momenten uit zijn loopbaan. Door de vele crises was de crisisstaf inmiddels een geroutineerd gezelschap met heldere werkwijze. Het was een professionele activiteit waar de minister (dus) geen onderdeel van was – die werd achteraf bijgepraat. De taak van de minister was een andere – het communiceren richting parlement en media, aldus Joustra.

Toch vertelde Jozias van Aartsen (1994-1998) dat ook zij crises aangrepen voor beleidswijzigingen in de intensieve varkenshouderij. Never waste a good crisis. Topambtenaar Chris Kalden leerde van oud-minister Piet Bukman: ‘’als je in zwaar weer zit en er wordt een extern oordeel gegeven, dan heeft het geen enkele zin om stukjes van het oordeel te ontkennen. Aanvaard het nou en door er vervolgens je voordeel mee’’.

Politiek-ambtelijke verhoudingen

Gevraagd naar politiek-ambtelijke verhoudingen, benadrukken geïnterviewden vooral de persoonlijke, intermenselijke verhoudingen. Voormalig Minister Cees Veerman verhaalt over Secretaris-Generaal Chris Kalden ‘’Wij praatten over alles, niet alleen over politiek […] en hij leed ook een beetje mee’’. Uiteraard vinden deze interacties plaats tegen een institutionele achtergrond van ministeriële verantwoordelijkheid en min of meer gekende rolpatronen. Een van die institutionele elementen is het regeerakkoord, dat volgens Jozias van Aartsen vaak leidend is.

Veerman benadrukte ook het belang van frank and fearless advice. Topambtenaren moeten kritisch adviseren zodat de Minister vanuit meerdere perspectieven geïnformeerd is: ‘’Zeg nou wat je vindt. Als je zegt: ‘Cees, dat moet je niet doen, daar- en daar- en daar- en daarom… dan ben ik wel in staat om te zeggen: “Toch doe ik het”, maar ik heb je goed gehoord.’’

Het vak is persoonlijk

De advisering van bewindspersonen is een kerntaak in het vak van veel topambtenaren. Echter, topambtenaren zijn ‘serieel monogaam’ – zij dienen trouw de ene bewindspersoon en daarna de volgende. Ieder met zijn/haar eigen smaak, voorkeuren, eigenaardigheden en gedragingen. Dineke Mulock Houwer besteedde hier aan het begin aandacht aan en zei: ‘’wij hebben tot nu toe zo gewerkt. Als je dat anders wilt, dan moet je dat vertellen. Want wij zijn niet van één smaak, wij kunnen best dingen anders doen. Wil je tijdiger? Wil je vaker overleg?’’ Zo probeerden topambtenaren ‘responsief’ te zijn naar bewindspersonen. In formeel staatsrechtelijke termen aangaande de ministeriele verantwoordelijkheid, maar ook in de kleine, praktische zaken van de relatie.

Minister Brinkhorst meent dat het belangrijk is om ‘niet op de stoel van je topambtenaar’ te gaan zitten’. Zo hou je een duidelijke rolverdeling in stand die ook veel productiever is. Annemarie Jorritsma lijkt van dezelfde school te zijn en herinnert een tip die ze kreeg van Jan de Koning: ‘lees niets, onderteken alles blind’. Zo heb je direct 95% van het werk gedaan en dat er dan zo af en toe een foutje tussen zit, daar heb je dan mee te dealen. Dit is een pragmatische kijk op het vak – niet geheel ondenkbaar gezien de grote hoeveelheid informatie die bewindspersonen te verstouwen hebben.

Jan Pronk meende echter dat je ‘je eigen directeur-generaal moest zijn.’ De laatstgenoemd bleek dan ook verbaasd toen hij commentaar kreeg op een zelfgeschreven stuk en het nota bene verbeterd was. Hij was gewend alles te lezen en veel zelf te schrijven. Let wel, hij toont zich bewust van de tol – voor de persoon en voor diens geliefden – die zo’n rolopvatting meebrengt.

Voor Chris Kalden zijn ‘respect en interesse’ sleutelbegrippen in het vakmanschap. Marjanne Sint, secretaris-generaal VROM, benadrukt het belang van complimenten geven aan medewerkers.

Kijk op de mens

Ik heb hier het project ‘De Top Kijkt Om’ geïntroduceerd en een aantal fragmenten van de gesprekken gedeeld, zonder veel theoretische duiding of vergelijking. Daar is het wellicht ook nog te vroeg voor. De eerste oogst van het project is slechts een herinnering voor ons – onderzoekers, studenten, geïnteresseerden – dat er achter onze theoretische en modelmatige werkelijkheden mensen schuilen. Het is onze taak om hun werk en de consequenties daarvan te bestuderen. Graag kritisch, maar – in woorden van Jozias van Aartsen – met kijk op de mens.

Helemaal origineel is De Top Kijkt Om niet. Het is geïnspireerd door – en deels afgekeken van – het ‘Ministers Reflect’ programma van het Institute for Government, een Britse denktank. De interviews zijn gratis online beschikbaar (beeld en geluid). Ook zijn er transcripten gemaakt. Zo kunnen de beelden en teksten gebruikt worden voor onderzoek en onderwijs. Mogelijk in de vorm van collegemateriaal en/of (aanvullende) data voor scripties.

Afbeelding: Bron