De Tweede Kamer in kaart

Het gaat de laatste tijd veel over de sociaalgeografische scheidslijnen in ons land, in de media vaak benoemd in termen van ‘de kloof’ tussen stad en platteland, en tussen Randstad en regio. Onder andere de stikstofcrisis, de boerenprotesten, de aardgaswinning in Groningen en de recente overwinning van de BBB hebben het publieke debat over geografische ‘kloven’ binnen ons land flink aangezwengeld. 

Onlangs pleitten Twan Huijsmans en Emily Miltenburg op dit blog voor nuance in het debat over de kloof tussen stad en platteland. ‘De tweedeling stad-platteland bestaat niet’, zo werd de boodschap vervolgens samengevat. ‘Een kloof tussen stad en platteland? Dat hangt ervan af aan wie je het vraagt’ kopte de NOS onlangs. Die kop miste de essentie van het debat, omdat meer nog aan wíé je het vraagt, het ervan afhangt wáár je naar kijkt. En verschillende onderzoekers kijken naar verschillende verschijnselen. Zo krijgen we samen een vollediger beeld van de complexe werkelijkheid. 

Huijsmans en Miltenburg vonden een geografische dimensie aan maatschappelijk onbehagen en plaatsgebonden ressentiment, welke sterker worden ervaren in de plattelandsstreken aan de randen van het land. Toch spreken zij niet van een kloof, omdat de variatie binnen gebieden groter is dan die tussen gebieden, variatie die zich primair laat verklaren door individuele kenmerken zoals inkomen en opleidingsniveau. Feit blijft dat sommige gebieden hogere concentraties hebben van mensen met individuele kenmerken die nauw samenhangen met het ervaren van maatschappelijke onvrede. Eerdere bevindingen laten ook zien dat specifieke concentraties samengaan met plaats-specifieke omstandigheden, zoals bevolkingsdaling, slechte bereikbaarheid, grotere afstand tot hoger onderwijsinstellingen of economische ontplooiingskansen. 

Maatschappelijk onbehagen is slechts één dimensie waarlangs je naar geografische scheidslijnen kunt kijken. Een ander relevant aspect is dat van regionale vertegenwoordiging in de nationale politiek. Is er sprake van structurele ondervertegenwoordiging van regio’s in de nationale politiek of niet? En in hoeverre hangt de mate van vertegenwoordiging samen met concentraties van onvrede in bepaalde gebieden? Die vragen staan centraal in dit stuk.

Regionale vertegenwoordiging in een proportionele democratie?

Het proportionele kiesstelsel van Nederland is een extreme casus wat betreft regionale vertegenwoordiging in het parlement: er is géén institutionele sturing op geografische representatie. Door de eeuwen heen heeft het Nederlandse politieke systeem zich ontwikkeld van een territoriaal systeem van bijna volledige regionale identificatie tot een systeem van evenredige vertegenwoordiging over het hele land. De vertegenwoordiging van regionale belangen is daarom afhankelijk van de agenda van politieke partijen en individuele volksvertegenwoordigers.

In samenwerking met het CIT van de Rijksuniversiteit Groningen en NRC hebben we een publieke website ontwikkeld waarin we de samenstelling van de Tweede Kamer gedetailleerd in kaart brengen [1]. NRC publiceerde daar afgelopen week een artikel over. De Tweede Kamer in kaart illustreert drie type data: de geboorteplaatsen van Tweede Kamerleden, de woonplaatsen van Tweede Kamerleden, en de mate waarin plaatsen worden genoemd in Kamervragen. De website maakt inzichtelijk waar volksvertegenwoordigers van de Tweede Kamer vandaan kwamen en welke plekken zij noemden in schriftelijke Kamervragen in de periode 1994-2021. De gegevens zijn in te zien op https://www.tweedekamerinkaart.nl/.

Data en methode

We hebben data verzameld over acht Kamerperioden: van 1994 tot en met 2021. In totaal hebben wij via het PDC de geboorte- en woonplaats van 1188 (niet-unieke) Tweede Kamerleden verzameld. Sommige Tweede Kamerleden zijn in het buitenland geboren of hun woonadres stond in het buitenland geregistreerd. Deze informatie wordt niet weergegeven. De woonplaatsen van Tweede Kamerleden zijn gepeild kort na de betreffende Tweede Kamerverkiezing. Het is gebruikelijk dat een aantal gekozen leden de Kamer alweer verlaat zodra de formatie is afgerond om zitting te nemen in het kabinet. Daarom zijn onze peilmomenten voor de woonplaatsen vlak na het aantreden van het kabinet [2]. De nieuwe leden die langer na de verkiezingen in de Kamer geïnstalleerd werden, of die zittende Kamerleden tijdelijk vervingen, bleven voor dit onderzoek buiten beschouwing. Het aantal woon- en geboorteplaatsen geeft geen unieke Kamerleden weer, als een Kamerlid meerdere perioden heeft gediend dan telt dat per periode bij elkaar op.

Daarnaast hebben we gekeken naar de mate waarin plekken worden genoemd in Kamervragen. We hebben zo goed als alle schriftelijke Kamervragen tussen 1994 en 2021 verzameld, in totaal ruim 67,686. Simpel gezegd hebben we het aantal plaatsen geteld dat vermeld stond in schriftelijke Kamervragen. Een locatie (of geo-entiteit) telt maximaal 1 keer per unieke Kamervraag. Als in één unieke Kamervraag bijvoorbeeld 3 keer ‘Appingedam’ en 7 keer ‘Pekela’ werd genoemd, was dit een score van elk 1. In ons onderzoek nemen we dus aan dat het noemen van een plek in grote lijnen kan worden geïnterpreteerd als het aankaarten van een probleem of gebeurtenis in relatie tot dat gebied.

Om te tellen hoe vaak plekken worden genoemd hebben we een NER-methode (Named Entity Recognition) toegepast. NER kan genoemde entiteiten herkennen in ongestructureerde teksten zoals persoonsnamen, organisaties en locaties. Deze geo-entiteiten zijn automatisch gekoppeld aan coördinaten via OpenStreetMap en aan een lijst met plaatsnamen. Geo-entiteiten die minstens 7 keer in de Kamervragen werden genoemd zijn geannoteerd. Een klein deel van de geo-entiteiten bleef ongeannoteerd, welke 4% van de totale som van vermeldingen.

Een regionale typologie

Onze data kunnen worden geanalyseerd op drie schaalniveaus: provincie, regio (ook wel bekend als COROP-gebieden) en gemeente. Omdat wij ons richten op regionale vertegenwoordiging gebruiken wij voor onze analyse hier het schaalniveau van de regio [3]. In navolging van onder andere Twan Huijsmans hebben we een regionale indeling gemaakt die een onderscheid maakt tussen zowel ‘randstad’ en ‘regio’ als tussen ‘stad’ en ‘platteland’. Om tot een fijnmazig onderscheid te komen tussen stad en platteland op regionaal niveau in Nederland, stappen we af van bevolkingsdichtheid en nemen het absolute aantal mensen dat in stedelijk gebieden woont:

• grootstedelijke regio’s (meer dan 100 000 inwoners in zeer sterk stedelijke gebieden)
• midstedelijke regio’s (tussen 10 000 en 100 000 inwoners in zeer sterk stedelijke gebieden)
• plattelandsregio’s (tussen 0 en 10 000 inwoners in zeer sterk stedelijke gebieden)

Figuur 1: Regionale typologie voor randstad-regio en stad-platteland

Een dominant centrum en een vocale periferie

Op het eerste gezicht valt op dat er inderdaad sprake is van een structurele oververtegenwoordiging van de Randstad, hoofzakelijk in termen van Tweede Kamerleden die er wonen. Figuur 2 toont aan dat Tweede Kamerleden veel meer dan gemiddeld woonachtig waren in de grootstedelijke regio’s in de Randstad (gewogen naar inwonertal). De geboorteplaatsen van Tweede Kamerleden waren veel meer verspreid, zie figuur 4. Wij spreken van een omgekeerde 60/40 verhouding. Terwijl ongeveer 40% van de Nederlandse bevolking in de Randstad regio woonde, woonde daar 60% van de Tweede Kamerleden, zie tabel 1. Wat vanuit geografische blik overwegend wordt gezien als de dominante groep in de politiek (de Randstad), was dus proportioneel oververtegenwoordigd.

Figuur 2: Woonplaats TK-leden gewogen naar inwonertal (1994-2021)

Figuur 3: Gemiddeld aantal TK-leden per 100 000 inwoners op basis van woonplaats (1994-2021)

Figuur 4: Geboorteplaats TK-leden gewogen naar inwonertal (1994-2021)

Figuur 5: Gemiddeld aantal TK-leden per 100 000 inwoners op basis van geboorteplaats (1994-2021)

Echter, als je inzoomt op de onderlinge verschillen binnen de perifere gebieden, dan valt op dat ook sommige perifere regio’s een redelijke tot ruimte afvaardiging TK-leden kenden sinds midden jaren ’90 (gewogen naar inwonertal). Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen, wat wij noemen, een vocale periferie (delen van Groningen, Friesland, Limburg en Zeeland) en een stille, ongeziene periferie (bijvoorbeeld de Kop van Noord-Holland, Achterhoek, Noord-Brabant, Zeeuws-Vlaanderen). Onze op voorhand gemaakte regionale typologie op basis van stedelijkheid is dus niet over de hele linie een goede voorspeller van regionale over- of ondervertegenwoordiging.

Welke plekken worden er genoemd in Kamervragen?

Als we de kaart bekijken van de mate waarin plekken worden genoemd in Tweede Kamervragen (zie figuur 6), gewogen naar het aantal inwoners, dan zien we een vergelijkbaar patroon. De plekken die relatief vaak worden genoemd zijn niet alleen de grootstedelijke regio’s Amsterdam, Den Haag en Rotterdam. Ook gebieden als Groningen, Zeeuws-Vlaanderen, Noord-Friesland en Zuid-Limburg worden vaak genoemd. Deze vocale periferie werd dus relatief krachtig vertegenwoordigd in de Tweede Kamer. Vanaf 2012 is een divergentie zichtbaar (zie figuur 6), die hoofdzakelijk verklaard wordt door de flinke toename Kamervragen over de aardgaswinning en de aardbevingsproblematiek in Groningen.

Figuur 6: Aantal plekken genoemd in Kamervragen gewogen naar inwonertal

Figuur 7: De mate waarin plekken worden genoemd in Kamervragen gewogen naar inwonertal, t.o.z. van het gemiddelde

Tabel 1: Regionale vertegenwoordiging in Nederland (1994-2021). Notitie: Percentages zijn gemiddelden over de gehele periode en zijn berekend als de som van regio’s gesorteerd naar type regio.

Een nieuwe regionale typologie voor politieke vertegenwoordiging

Hoe verhoudt de regionale verdeling van vertegenwoordiging zich tot gevoelens van miskenning van regio door nationale politiek? Om die vraag te beantwoorden gebruiken we data uit 2017 over regionaal ressentiment van het UvA SCoRE project. Door middel van een analyse van percentielscores komen we tot nieuwe regionale classificaties voor politieke vertegenwoordiging. Ten eerste, om een ruwe dichotomie te maken tussen regio’s waar burgers meer dan gemiddeld en minder dan gemiddeld regionale onvrede ervaren, hebben we alle regio’s gerangschikt in de bovenste 50% of de onderste 50% van de regionale onvrede. Vervolgens hebben we de regio’s verder gesorteerd op hoge of lage vertegenwoordiging, op basis van geboorte- en woonplaats van parlementsleden (gewogen voor de bevolkingsomvang). Uit deze indeling op basis van percentielscores definiëren wij vier categorieën (zie tabel 2):

• een dominant centrum (relatief tevreden en oververtegenwoordigd)
• een comfortabel midden (relatief tevreden maar ondervertegenwoordigd)
• een ongeziene periferie (relatief ontevreden en ondervertegenwoordigd)
• een vocale periferie (relatief ontevreden maar oververtegenwoordigd)

Tabel 2: Regio’s gesorteerd naar mate van regionale onvrede en regionale vertegenwoordiging (geboorte- en woonplaats Tweede Kamerleden gewogen naar inwonertal), in groepen van bovenste 50% en onderste 50%. Bron: eigen werk.

Figuur 8: Een nieuwe regionale typologie voor politieke vertegenwoordiging

Het dominante centrum bestaat uit Randstad regio’s die proportioneel gezien oververtegenwoordigd zijn en waarin de inwoners gemiddeld relatief zeer tevreden zijn over het gevoel dat politici voor hen optreden en dat medeburgers hun regio waarderen. Ook is het institutioneel vertrouwen van de inwoners gemiddeld relatief hoog. Ten tweede ontdekten we een stil maar comfortabel midden. Deze regio’s behoren bij de tot de onderste 50% in termen van regionale achtergrond van TK-leden en komen ook relatief weinig aan bod in Kamervragen. Aangezien de meeste inwoners daar een relatief laag score hebben op regionaal ressentiment, kan dit erop wijzen dat ze op rustige plekken wonen waar politieke gezien geen grote plaatsgebonden problemen te agenderen zijn. Deze regio’s liggen overwegend aan de Randstad en vormen een intermediaire zone tussen de ontevreden perifere gebieden. Een vocale periferie bestaat uit regio’s waar naar verhouding veel Kamerleden vandaan komen. Toch is de gemiddelde regionale onvrede en het institutionele wantrouwen in deze regio’s het grootst. Ten slotte is er een ongeziene en ontevreden periferie. Zoals de Achterhoek, Zuidoost Drenthe en de Kop van Noord-Holland. Deze regio’s hadden een zeer kleine delegatie van TK-leden in het parlement. Net als de vocale periferie hebben inwoners gemiddeld genomen meer het gevoel dat hun regio door de overheid over het hoofd wordt gezien en hebben ze gemiddeld minder institutioneel vertrouwen.

Volgens onze benadering zijn er dus gebieden waarvan het twijfelachtig is of die goed op de radar van Tweede Kamerleden staan, terwijl er wel reden is om problemen in deze gebieden in het parlement aan de kaak te stellen, zie het rapport Elke regio telt!. Toch blijft het lastig te meten om per gebied precies vast te stellen waarom het aantal Kamervragen achterblijft bij de verwachting op basis van het aantal inwoners. Bijvoorbeeld als je kijkt naar de Kop van Noord-Holland, daar is enerzijds sprake van ondervertegenwoordiging (afgemeten aan het aantal Tweede Kamerleden uit dit gebied en aantal keren genoemd in Kamervragen), maar ook is de brede welvaart in dat gebied relatief hoger dan in andere gebieden aan de randen van het land, wat een andere verklaring kan zijn voor een lager aantal Kamervragen.

Een proportionelere vertegenwoordiging van regio’s leidt niet altijd tot relatief minder regionale onvrede

We kunnen concluderen dat oververtegenwoordiging in sommige gevallen wel, maar in andere gevallen niet samengaat met een gemiddeld lage mate van regionale onvrede bij de inwoners, en dat ondervertegenwoordiging in sommige gevallen wel, en in andere gevallen niet samengaat met een gemiddeld hoge mate van regionale onvrede bij de inwoners. Er lijkt dus geen eenduidig verband tussen de twee te bestaan, en andere condities lijken in het verband tussen regionale vertegenwoordiging en regionale onvrede tenminste een rol te spelen.

Die paradox van de vocale periferie heeft diverse mogelijke oorzaken. Ten eerste, dat inwoners de politieke vertegenwoordiging van hun regio in de Tweede Kamer niet zien. Bijvoorbeeld doordat de Tweede Kamerleden uit eigen regio niet prominent in beeld zijn. Wat wellicht meer in het oog springt is de oververtegenwoordiging van wat wordt beschouwd als het geografisch machtscentrum (de Randstad). Het kan ook zijn dat de belangen van inwoners afwijken van wat de politieke vertegenwoordigers zagen als het regionaal belang. Bijvoorbeeld door politieke kleur. Het is ook mogelijk dat Tweede Kamerleden wel degelijk regionale problemen goed wisten te agenderen, maar niet hebben kunnen voorkomen dat het overheidsbeleid de regionale belangen stelselmatig heeft genegeerd (zoals in het geval van Groningen). Met dat laatste komt de schijnwerper te staan op het handelen van de rijkoverheid, niet langer specifiek het parlementaire debat.

In het debat over regionale miskenning en achterstanden vormde regionale vertegenwoordiging in het nationale parlement een ontbrekend puzzelstuk. Dit onderzoek vult dit kennisgat ten dele op, maar meer onderzoek is nodig naar de het complexe en gedifferentieerde verband tussen regionale onvrede en regionale vertegenwoordiging. Onze bevindingen geven geen directe aanleiding om te denken dat een herziening van het kiesstelsel in de richting van een sterkere regionale vertegenwoordiging een belangrijke bijdrage zal leveren aan een betere behartiging van de belangen van mensen in gebieden aan de randen van het land. De oplossing ligt eerder in een versterking van de oriëntatie van Tweede Kamerleden en fracties op de grote ruimtelijke diversiteit in ons land en het belang van evenredige aandacht voor gebieden waar zich een stapeling van beleidsproblemen voordoet.

Voor meer kaarten bezoek onze website https://tweedekamerinkaart.nl.

Eindnoten:

[1] Het onderzoek en de website zijn tot stand gekomen in samenwerking met Herbert Kruitbosch, Emin Tatar, Sjoerd de Jong, Leon van der Meulen van het Center for Information Technology van de Rijksuniversiteit Groningen. Journalist Wouter van Loon van NRC heeft geholpen bij het verzamelen van de schriftelijke Kamervragen.

[2] Onze peilmomenten zijn als volgt: 7 september 1994; 7 september 1998; 7 september 2002; 7 juni 2003; 7 maart 2007; 21 oktober 2010; 20 november 2012; 7 november 2017. [3] We zijn ons ervan bewust dat de grenzen van de 40 COROP-gebieden discutabel en wellicht ook verouderd zijn. In 1970 heeft de Coördinatiecommissie Regionaal Onderzoeksprogramma (COROP) 40 regio’s vastgesteld, op basis van het nodale principe (een ‘kern’ met verzorgingsgebied of regiofunctie), waarbij de forenzenstromen als basis hebben gediend.