De verkiezingswijze van de Eerste Kamer is het probleem niet

Dit jaar is de discussie over de verkiezingswijze van de Eerste Kamer weer opgelaaid. Nu wordt die Eerste Kamer indirect maar integraal verkozen: de Provinciale Staten stemmen enkele maanden na de Provinciale Statenverkiezingen over de samenstelling van de Eerste Kamer voor de volgende vier jaren. Indirect zijn die verkiezingen altijd al geweest. Maar voor 1983 werd de senaat elke drie jaar voor slechts de helft ververst.

Beide elementen – de indirecte verkiezing en de integrale verkiezing – staan opeens weer ter discussie. Ten onrechte. Of, nu ja, de problemen die de critici (waaronder nota bene de huidige regering) identificeren los je niet op met een aanpassing van het kiesstelsel. De critici willen via het kiesstelsel de verhoudingen tussen Eerste en Tweede Kamer verbeteren.

Krachtige hefboom maar niet heel precies

Dat is best merkwaardig. Het kiesstelsel is immers een krachtige hefboom voor institutionele en gedragsmatige veranderingen, maar vaak niet heel erg precies. Zeker als de aanpassingen aan het kiesstelsel niet tot doel hebben om het stemproces zelf te verbeteren, is mijn advies al snel: Niet doen.

Waarom een Eerste Kamer?

Dat we in Nederland een Eerste Kamer kennen is in zekere zin een voor-democratische erfenis. De Eerste Kamer was in 1815 ingesteld als ‘dierentuin van de koning’: De leden van adellijke afkomst zouden hier, benoemd door de Koning, hun plek krijgen. Het voortbestaan van de Eerste Kamer werd bij de grote grondwetswijzigingen keer op keer bekritiseerd – in 1839, in 1848, in 1917. Thorbecke noemde de Eerste Kamer zelfs een instituut zonder grond en doel. Om zich hiertegen te verweren, ging de Eerste Kamer zich profileren als een parlementaire second opinion, ‘niet in het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade’. De senaat zou zichzelf niet afschaffen; Nederland behield een tweekamerstelsel.

Een tweekamerstelsel is niet uniek in de wereld. De vraag is vooral hoe de twee deelparlementen zich tot elkaar verhouden. In sommige landen bestaat de senaat vooral als vertegenwoordiging van een andere macht, bovenal die van deelstaten. We zien dit vaak voorkomen in federale landen als de Verenigde Staten en Duitsland. Er zijn ook landen waar de twee deelparlementen een gelijke macht hebben, hoewel de verkiezingswijze verschilt zoals in Italië. En in weer andere landen stelt de senaat zich op als tegenmacht, reflectiekamer, antichambre. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de opstelling van de Eerste Kamer in Nederland of van de House of Lords in het Verenigd Koninkrijk. De Eerste Kamer is politiek, maar terughoudend in het gebruik van haar veto-recht.

Rechtstreekse verkiezing?

Een rechtstreekse verkiezing van het parlement volgt uit geen van de drie rollen van de senaat. Een rechtstreekse verkiezing past niet bij regionale vertegenwoordiging, behalve als we het evenredigheidsprincipe loslaten (om geheel andere redenen een slecht idee). Een rechtstreekse verkiezing is zinloos als de beide deelparlementen dezelfde machten zouden hebben. Immers, dan worden ze niet alleen in macht maar ook in mandaat inwisselbaar, en kunnen we ze beter samenvoegen.

Een rechtstreekse verkiezing past evenmin bij een senaat die zich opstelt als reflectieve tegenmacht: dan zou de Eerste Kamer immers gemiddeld genomen de helft van de tijd een recenter maar even direct mandaat als de Eerste Kamer. Dat zou een deel van de regeerperiode het politieke primaat naar de Eerste Kamer doen verschuiven.

Toch hebben uiteenlopende critici hiervoor gepleit. Dit voorjaar schreef columnist Hans Goslinga (Trouw): “Over ons stelsel in grote lijnen niets dan goeds, maar die indirecte verkiezingen zijn een anomalie, die politici tot onwaarachtigheid verleidt en getuige de geringe opkomst burgers afstoot.”

Op Twitter roerde journalist en duider Ferry Mingelen zich: “Handjeklap om restzetels Eerste Kamer extra reden de getrapte verkiezing via PS te vervangen door directe verkiezing. Hoog tijd! Advies Staatscommissie Cals-Donner uit 1971!”

En dit weekend pleitte hoogleraar Parlementaire Geschiedenis Bert van de Braak eveneens voor een rechtstreekse verkiezing van de Eerste Kamer, schijnbaar om de verhoudingen met de Tweede Kamer te verbeteren.

Maar gaat dit werken?

Een directe verkiezing van de Eerste Kamer zal de legitimiteit van dat parlement vergroten en het mandaat versterken. Dat zal de strubbelingen tussen de Eerste en de Tweede Kamer alleen maar vergroten, die dan immers allebei kunnen bogen op een directe verkiezing. Aangezien de Nederlandse verkiezingsuitslagen grote schommelingen kennen – denk alleen al aan de plotse opkomst en neergang van de LPF (2002), ToN (2008), en vooralsnog minder heftig FvD (2019), en aan de mate waarin regeringspartijen verlies lijden bij tussentijdse verkiezingen – zal dit het functioneren van het tweekamerstelsel niet snel ten goede komen.

Wie kiest voor een direct verkozen EK, kiest voor een fundamenteel ander parlementair stelsel.

Het systeem voor 1983: indirect en gespreid?

Ook de regering kwam vlak voor het zomerreces met een plan voor de verkiezing van de Eerste Kamer. Dat plan week af van het advies van de Staatscommissie Parlementair Stelsel waarop het reageerde. De regering wil een gespreide verkiezing van de Eerste Kamer, zoals gebruikelijk was tot 1983: Indirect (door de Provinciale Staten) en gespreid (elke drie jaar de helft van de zetels).

Dit voorstel heeft opvallend weinig aandacht gekregen. Wat zal het nu concreet tot gevolg hebben?

In zekere zin zal de opzet van de regering slagen: De Eerste Kamer zal in dit systeem (gemiddeld) geen recenter indirect mandaat hebben dan de Tweede Kamer. Althans, wanneer de vierjaarlijkse Provinciale Statenverkiezingen ofwel 1 ofwel 3 jaar na de Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden. Als de twee typen verkiezingen elkaar structureel om de twee jaar afwisselen, gaat het 17% van de tijd voorkomen dat de Eerste Kamer ook in dit systeem een gelijktijdig mandaat heeft als de Tweede Kamer. Dat is in Nederland echter niet gebruikelijk. Formeel zal de Eerste Kamer in dit systeem van voor 1983 dus geen recenter juridisch mandaat hebben. Of dat zal uitmaken voor het politiek ervaren mandaat, is overigens een open vraag. Zeker bij grote electorale volatiliteit, hoeft de juridische realiteit niet noodzakelijk ook politiek zo ervaren te worden.

Problematischer is dat de politieke samenstelling van de Eerste Kamer soms erg verouderd kan zijn. Die gedempte en vertraagde veranderingen van de Eerste Kamer hebben immers een prijs. En die is bepaald niet onbetekenend. Elke twaalf jaar zal de Eerste Kamer de politieke verhoudingen van 6 tot 7 jaar geleden weerspiegelen. En in nog eens drie van die twaalf jaren zal de Eerste Kamer zijn samengesteld volgens de politieke verhoudingen van 5 tot 6 jaar terug. Dus een derde van de tijd kent de Eerste Kamer een flink verouderde partijpolitieke samenstelling.

De hoop van de regering is dat de Eerste Kamer dan nog terughoudender zal worden dan deze nu al is. Dat lijkt me wensdenken. Zeker met het oog op de Wetten van Noten die onder andere stellen dat partijen in de Eerste Kamer zelden anders stemmen dan hun partijgenoten in de Tweede, en dat oppositiepartijen dat al helemaal niet doen als ze daardoor de regeringspartijen aan een meerderheid zouden helpen.

Wat is dan het gevolg? Waarschijnlijk zal de samenstelling van de Eerste Kamer een kwart van de tijd nog veel verder uit de pas lopen met die van de Tweede Kamer. Een grote FvD in de Provinciale Staten kan – onder de juiste constellatie van verkiezingen – met een vertraging van enkele jaren de politieke verhoudingen in Den Haag over 5 tot 7 jaar beïnvloeden. Eerder zou dit bijvoorbeeld gelden voor de PVV (piekte eind 2015), de SP (piekte in 2012), Trots op Nederland (piekte in 2008), de PvdA (piekte in het voorjaar van 2006), en de Lijst Pim Fortuyn (piekte in 2002). Zulke korte oplevingen van politieke partijen kunnen dan tot maar liefst 7 jaar later belangrijke gevolgen hebben voor de politieke machtsverhoudingen in Den Haag.

Omdat de Eerste Kamer een inherent politiek orgaan is, is het bepaald niet evident dat de Eerste Kamer zich nog terughoudender zal opstellen. Maar de kans wordt aanzienlijk groter dat de partijpolitieke samenstelling van de Eerste Kamer uit de pas loopt met die van de Tweede Kamer. Het gevolg kan dan zijn dat er nog bredere coalities gevormd moeten worden (of nog bredere deelakkoorden gesloten) om steun in beide deelparlementen te kunnen garanderen.

Het kiesstelsel is in dat licht simpelweg een bot middel om problemen met parlementaire verhoudingen aan te pakken.

Ook de hoop dat Provinciale Statenverkiezingen hierdoor minder gedomineerd gaan worden door de nationale politiek valt te betwijfelen. Enerzijds werden deze verkiezingen ook voor 1983 wel ingezet als tussentijdse evaluatie van de regering; anderzijds zien we ook bij bijvoorbeeld Gemeenteraadsverkiezingen en zelfs de verkiezingen voor het Europees Parlement in de campagne een dominantie van de nationale politiek. Hiervoor lijken gedrag en cultuur van nationale politieke partijen, en een gebrek aan zichtbaar waardengedreven provinciale politiek bepalender.

Wat dan wel?

Wie de verhoudingen tussen de Eerste en de Tweede Kamer wil aanpakken zonder de Eerste Kamer af te schaffen, kan dit beter niet doen via de verkiezingswijze van de Eerste Kamer, maar doen via het instrumentarium en de communicatiekanalen van de beide kamers. Er zijn verschillende wijzen denkbaar hoe eventuele conflicten tussen de twee deelparlementen geregeld kunnen worden. Het door de Staatscommissie Parlementair Stelsel aangeraden terugzendrecht voor de Eerste Kamer (dat ingezet wordt in ruil voor het veto-recht op dat specifieke wetsvoorstel) zou bij goed gebruik een preciezer en effectiever middel kunnen zijn.

Afbeelding: Bron