Als de voortekenen ons niet bedriegen, gaat het na de raadsverkiezingen van maart onder meer over de weer verder toegenomen versnippering van de gemeenteraad: meer fracties die allemaal hun zegje willen doen en het vormen van meerderheden lastiger maken. Politicologen, waaronder wij, hebben bij de afgelopen verkiezingen laten zien dat die versnippering is in de afgelopen 20 jaar toegenomen. Maar hoe moeten we dat in historisch perspectief zien? Is dit een recent fenomeen? En is dit een fenomeen dat zich overal voordoet? Of met name in bepaalde raden? Verder zijn er verschillende manieren om naar die versnippering te kijken. Die manieren wijzen wellicht niet allemaal in dezelfde richting. Mede omdat er in de Tweede Kamer binnenkort wordt gesproken over het invoeren van een kleine kiesdrempel bij gemeenteraadsverkiezingen om die versnippering tegen te gaan, is het goed deze vragen met data die een langere periode beslaan, nogmaals te beantwoorden. We laten zien dat de versnipperingstrend in gemeenteraden al is waar te nemen vanaf 1946 en dat de versnelling al inzette net na 1980.
Versplintering is niet nieuw
Na de gemeenteraadsverkiezingen van 1946 werden de burgers van Sittard in hun raad met 17 zetels vertegenwoordigd door maar liefst 9 lijsten, waaronder een lijst-Jetten.[1] En in dat jaar deed Staphorst daar nauwelijks voor onder. Met 8 partijen, waaronder de partij “Bond van kleine Boeren”, in een raad van 13 zetels was de versplintering daar bijna net zo groot. Versplintering is dus niet nieuw.
De twee voorbeelden maken duidelijk dat versplintering niet alleen niet nieuw is, maar ook niet glashelder gedefinieerd. Was de versplintering in Sittard nu kleiner of groter dan in Staphorst? Er waren in Sittard immers niet alleen meer partijen, maar ook meer beschikbare zetels. En toen er in 2010 in de Amsterdamse gemeenteraad met 45 zetels 9 partijen werden gekozen, was die versplintering toen vergelijkbaar met die van Sittard in 1946?
Het aantal fracties in gemeenteraden neemt toe
Voordat we ons buigen over de vraag naar de vergelijking tussen gemeenteraden, laten we eerst simpelweg kijken naar alle gemeenteraden sinds 1946. Is er dan sprake van een toenemend aantal fracties? Of was men vroeger ook al weinig in staat om het een beetje overzichtelijk te houden? Dat staat samengevat in de eerste figuur.
Sittard (links bovenaan) en Staphorst (net daaronder) en 1946 en ’s-Hertogenbosch en Almere in 2020 (helemaal rechts bovenaan) staan allemaal in de grafiek. De algemene trend (in rood) is onmiskenbaar: een verdubbeling van gemiddeld 4 fracties in een gemeenteraad vlak na de oorlog naar gemiddeld 8 fracties in 2020.
Toename van aantallen partijen is iets groter in grotere gemeenten
Nu is bestuurlijk Nederland in de afgelopen decennia veranderd in: door samenvoegingen en bevolkingsgroei neemt het aantal gemeenten met grotere raden toe. En grotere raden geven alleen al door hun omvang ruimte aan meer politieke partijen. In de figuur staat daarom ook voor raden met 15 (waarvan het aantal afneemt), 25, 35 en 45 zetels het aantal fracties net na de verkiezingen. Uit de figuur blijkt dat de groei van het aantal fracties vooral is opgetreden in de grotere gemeenten. En in grotere raden kunnen meer fracties zitting nemen en we zien dat er daar ook meer fracties zijn. De gemiddelde groei van het aantal fracties is wel deels, maar niet volledig wordt veroorzaakt door de toegenomen omvang van gemeenteraden: in gemeenten met 25 zetels is er sinds 2000 een toename van gemiddeld iets meer dan 6 naar 8 fracties.
Het aantal eenpersoonsfracties
Een tweede manier om naar versplintering te kijken is met het aantal eenpersoonsfracties. De ‘eenpitters’ worden gezien als kwetsbaar. Fragmentatie van gemeenteraden wordt niet alleen als een probleem gezien omdat de vergadertijd toeneemt. De omvang van fracties wordt ook te klein om alle vergaderingen te bezoeken, contact te onderhouden met de samenleving en na te denken over de te leveren bijdrage aan de raad. Het wetsvoorstel om een kiesdrempel in te voeren van een zetel is er vooral op gericht het aantal zeer kleine fracties terug te dringen.
Het aantal eenpitters blijkt vooral in de grootste gemeenten in de afgelopen decennia behoorlijk toegenomen. Kwamen ze in Den Haag, Rotterdam en Amsterdam net na de oorlog nog nauwelijks voor, inmiddels zijn ze daar ook gemeengoed geworden. In 2022 spande ’s-Hertogenbosch de kroon met maar liefst zeven eenpersoonsfracties.
In de raden met 15 leden blijft het aantal eenpersoonsfracties opvallend constant: dat was in 1946 gemiddeld één en dat is het anno 2022 nog steeds. Maar sinds de jaren tachtig werden kleinere gemeenten samengevoegd tot iets grotere. Die ontwikkeling droeg bij aan grotere raden zonder dat er direct meer eenpersoonsfracties bij kwamen. Maar ook in de groep gemeenten met 25 zetels neemt het aantal sinds 2002 toe. Het geaggregeerde effect is dat sinds 2000 het gemiddeld aantal eenpersoonsfracties is toegenomen van 1 tot 1.7.
Het percentage zetels voor de grootste fractie in de gemeenteraad
Naast het aantal fracties en ook het aantal eenpersoonsfracties is ook de relatieve grootte van de grootste partij een simpele manier om vat te krijgen op versplintering. Deze maat is ook niet afhankelijk van het aantal zetels in de raad. Daarmee zijn vergelijkingen in de tijd en tussen gemeenten goed mogelijk. In 1970 was Rozendaal de laatste gemeente waar één enkele politieke partij de dienst uitmaakte. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat er in dat jaar zo weinig kandidaten waren dat er ook geen verkiezingen zijn gehouden. In het verleden kwam het nog regelmatig voor dat de grootste partij een meerderheid de zetels had: in 1946 had de grootste partij in de gemiddelde raad met 25 zetels een meerderheid. Dit fenomeen komt vrijwel niet meer voor. Gemiddeld, zien we voor alle gemeenten, onafhankelijk van grootte een consistente trend: de grootste partij wordt kleiner.
Effectief aantal fracties in gemeenteraden
Politicologen gebruiken vaak het effectief aantal fracties (of ‘effective number of parties’) om de mate van versplintering in een gemeenteraad of parlement te meten. Dit levert één enkel, continu getal op dat zowel het aantal fracties als hun relatieve omvang incorporeert. Een simpele telling van fracties zegt weinig: negen minuscule partijen en één dominante partij leveren een andere mate van versplintering op dan tien ongeveer evengrote partijen, terwijl het ruwe aantal hetzelfde is. Het effectief aantal fracties geeft meer gewicht aan grotere fracties en minder aan kleine. Daardoor geeft het de fragmentatie van de machtsverhoudingen in een vertegenwoordigend orgaan beter weer. Als het effectieve aantal parlementaire partijen twee is, zijn er twee even grote partijen. Als het vier is, zijn er vier even grote partijen of bestaat er een vergelijkbare situatie, bijvoorbeeld één wat grotere partij en zes kleinere partijen. Deze zes zijn dan allemaal te begrijpen als halve partijen zodat er een partij is plus zes halfjes. Voor fijn proevers: de formule voor het effectief aantal partijen is:
Daarin is p het aandeel van elke partij in de gemeenteraad (een getal tussen 0 en 1). F is het aantal fracties in de raad.
Ook volgens deze maat neemt de versplintering in gemeenteraden toe. De figuur laat al vanaf het begin van de jaren tachtig een duidelijke trend zien van een toenemende versplintering van gemeenteraden. Wederom op de stijging voor kleine raden vrij bescheiden is (van gemiddeld 4 naar gemiddeld 5). Die versplintering is vooral toegenomen in grotere gemeenten (waarvan in diezelfde periode meer zijn bijgekomen: van gemiddeld 4 effectieve partijen naar 10).
Conclusie
Toenemende versnippering van gemeenteraden is geen recent fenomeen. Die versnippering in de jaren ’40 en ’50 van de vorige eeuw was lager dan nu. Echter, van een plotselinge toename van versnippering in de laatste jaren is geen sprake. Er zijn verschillende manieren om vast te stellen of gemeenteraden versplinterd zijn. De meeste van die methoden wijzen er op dat de versplintering van raden eigenlijk al sinds 1946 gestaag is toegenomen. In de jaren ‘80 versnelt dit. Het zijn vooral de grotere raden die in de afgelopen jaren meer versplinterd zijn geworden dan ze daarvoor waren. En voor grotere gemeenten is het aantal fracties, het aantal eenmansfracties en het aantal effectieve partijen echt wel hoog. En door bevolkingsgroei en herindelingen zijn er juist méér grote gemeenten bijgekomen. Het is daarom des te opvallender dat het kabinet voornemens is om een kleine kiesdrempel in te voeren voor gemeenteraden, maar dat er tegelijkertijd plannen zijn om juist in de grotere gemeenten het aantal raadszetels uit te breiden. Hierdoor zal de kiesdrempel hier lager worden en de ruimte voor versplintering juist hier toenemen.
[1] De cijfers in deze blog zijn voornamelijk gebaseerd op de data van de website nlverkiezingen. Op de website verkiezingen.nl zijn uitslagen niet altijd goed terug te vinden.
