De Vier Wetten van Noten getoetst

Vandaag wordt de Eerste Kamer gekozen. Volgens velen, zoals oud-PvdA-leider Wouter Bos is de Eerste Kamer irrelevant. Irrelevant omdat partijen in de Eerste Kamer hetzelfde stemmen als in de Tweede Kamer. Ten minste, dat geloven we allemaal sinds Han Noten zijn “ijzeren wet” poneerde.

Eigenlijk formuleerde Noten een aantal wetten, de belangrijkste daarvan, die ik hier de wet van Noten zal noemen, is dat een Eerste Kamerfractie alleen bij hoge uitzondering vóór een wetsvoorstel stemt, waar de Tweede Kamerfractie van die partij tegen heeft gestemd. Uit deze wet kan je namelijk de conclusie trekken dat Eerste Kamerleden wetgeving op dezelfde, namelijk politiek-inhoudelijke, gronden beoordelen als Tweede Kamerleden en dus geen bijzondere aandacht besteden aan staatkundige normen als rechtmatigheid. Als deze wet geen stand houdt, kan dit er op duiden dat Senatoren een andere set criteria hanteren dan leden van Tweede Kamerfracties: ondanks het feit dat de partij het niet eens is met het beleidsvoorstel, acht de Eerste Kamer van dezelfde partij het voorstel wel constitutioneel.

[mantra-pullquote align=”right” textalign=”left|center|right” width=”33%”]“Houdt deze wet van Noten wel stand?”[/mantra-pullquote]

Noten formuleerde zijn wet als een waarschuwing tijdens de formatie van 2012. De senator koos de krant als podium omdat zijn geluid de formateurs, die op dat moment nota bene onderhandelden in het gebouw van de Eerste Kamer, niet bereikte: het aankomende PvdA/VVD-kabinet zou moeten opereren als een minderheidskabinet, volgens Noten, en voortdurend zoeken naar alternatieve meerderheden voor zijn wetten. Noten kreeg hierin gelijk.

Maar houdt deze wet van Noten wel stand? Ik zal hier kijken naar stemmingen over wetgeving in de Eerste en Tweede Kamer in de periode 1998-2014. Een uitgebreide analyse is te lezen in mijn hoofdstuk in de recente bundel “Het Probleem van de Eerste Kamer”. De data voor deze analyse is beschikbaar gesteld door het Parlementair Documentatiecentrum beschikbaar gemaakt. Het gaat om 4109 stemmingen over wetsvoorstellen. Bij tegenstemmen kijken we zowel naar de gevallen waarin een wetsvoorstel voor stemming is voorgelegd als de gevallen waarin een wetsvoorstel als hamerstuk is afgedaan en fracties de mogelijkheid hebben gehad om aantekening te vragen geacht te zijn tegen gestemd te hebben. We negeren eenmansfracties in de Eerste Kamer omdat er lastig een onderscheid gemaakt kan worden tussen tegenstemmen en afwezig zijn; en dat kan bij een eenmansfractie al gebeuren als er een iemand ziek is.

Als we naar deze data kijken is het eerste dat opvalt, dat in Nederland wetgeving in overgrote mate op basis van brede consensus tot stand komt. Driekwart van de wetgeving komt door de Eerste en de Tweede Kamer zonder een tegenstem. Het is inderdaad het geval dat Eerste Kamerfracties tussen de 95% en 99% hetzelfde stemmen als de Tweede Kamerfracties van dezelfde partij, maar in 77% van de stemmingen stemmen alle fracties, links, rechts, Eerste Kamer en Tweede Kamer hetzelfde, namelijk ‘vóór’. Ter illustratie: de SP Eerste en Tweede Kamerfractie stemmen in 95% hetzelfde, de SP Tweede Kamerfractie en de VVD Eerste Kamerfractie stemmen in 87% hetzelfde.

Hoe vaak wordt de wet van Noten geschonden? In Figuur 1 zijn afwijkingen van de wet van Noten weergegeven per fractie. De PvdA Eerste Kamerfractie stemt tegen wetsvoorstellen waar de PvdA Tweede Kamerfractie vóór heeft gestemd in 1% van stemmingen. Dat klinkt misschien als relatief weinig: maar 77% van de wetsvoorstellen komt zonder tegenstem door beide Kamers. Dat is dus 4% van de niet-unanieme stemmingen. In 4% van de stemmingen waarbij ten minste één fractie tegenstemt, wijkt één van beide PvdA-fracties af van de wet van Noten. CDA, ChristenUnie, D66 en SGP vertonen vergelijkbare patronen als de PvdA: in 1% van de stemmingen wijken deze partijen af van de wet van Noten. Als we niet-unanieme stemmingen buiten beschouwing laten, wijken deze partijen in tussen de 3 en de 5% af van de derde wet van Noten. Een aantal partijen wijkt vaker af van de wetten: GroenLinks, VVD en de PVV weken in 2% af en de SP in 4%.

[mantra-pullquote align=”right” textalign=”left|center|right” width=”33%”]”Als we rekening houden met het feit dat veel stemmingen niet-unaniem zijn, is wordt deze wet in een groot deel van de stemmingen geschonden”[/mantra-pullquote]

Stemgedrag wijkt regelmatig af van de wet van Noten: als we alle gevallen optellen wijken partijen in 8% van de stemmingen af van de derde wet van Noten (waarbij de Eerste Kamerfractie vóór een wetsvoorstel stemt en de Tweede Kamerfractie tegen). In 37% van deze stemmingen wordt er afgeweken van de wet van Noten.

“Bijna nooit” is lastig te kwantificeren, maar deze percentages lijken me niet nooit: individuele partijen wijken maar voor een beperkt deel van de stemmingen af van de wet van Noten. De afwijkingen zijn niet geconcentreerd in enkele stemmingen, zeker als we rekening houden met het feit dat veel stemmingen niet-unaniem zijn, is wordt deze wet in een groot deel van de stemmingen geschonden.

Dit zou kunnen lijken op inflatie van de cijfers, maar voor de stelling van Noten is dit een relevant onderscheid. Noten wilde de formateurs van het tweede kabinet-Rutte waarschuwen dat het lastig regeren zou worden zonder meerderheid in de Eerste Kamer. Echter 77% van de wetgeving passeert de Staten-Generaal zonder een enkele tegenstem. Alhoewel in deze gevallen de wetten van Noten niet worden geschonden, ontkrachten deze gevallen de waarschuwing van Noten dat het kabinet niet kan regeren zonder meerderheid in de Eerste Kamer. Deze gevallen tonen een gezonde consensusdemocratie waar zelfs partijen als SP en PVV voor het overgrote deel van de wetgeving stemmen. In zo’n democratie leiden tegengestelde meerderheden in de Kamers van de Staten-Generaal niet noodzakelijkerwijs tot een onwerkbare situatie.