Deutschland hat gewählt – en nu?

Duitsland heeft op afgelopen zondag een nieuwe Bondsdag gekozen (al sinds 1919 vinden alle verkiezingen plaats op een zon- of feestdag). De campagne naar aanloop van de verkiezingen heeft verbazingwekkend weinig aandacht gekregen in Nederland. Uiteraard was er naar aanloop van zondag een toename in de berichtgeving maar vergeleken met verkiezingen in het Verenigd Koninkrijk of de Verenigde Staten was het opmerkelijk stil. Duitsland is met afstand de belangrijkste handelspartner van Nederland. Politieke veranderingen zullen ook van groot belang zijn voor de Nederlandse economie. De verkiezingen waren echter ook vanuit een ander oogpunt historisch: ze markeren het einde van het tijdperk Angela Merkel (CDU) die na zestien jaar bondskanselierschap afscheid neemt van de politiek. De verkiezingen gaven de 42 deelnemende partijen de mogelijkheid om hun oplossingen te presenteren voor urgente thema’s die bij burgers spelen: groeiende sociale ongelijkheid, immigratie, slechte infrastructuur, klimaatverandering en de ‘Energiewende’, en de achterstand op het gebied van digitalisering. In de laatste zes maanden stonden de social-democratische SPD, de ‘Union’-partijen (de christendemocratische CDU en haar zusterpartij CSU uit Beieren) en de centrumlinkse milieupartij Bündnis 90/Die Grünen (Grüne) allemaal aan kop bij de verkiezingen. Net als in veel landen lag de focus vaak op de drie mogelijke opvolgers van Angela Merkel. Elk van de drie mogelijke opvolgers – Armin Laschet (CDU), Olaf Scholz (SPD) en Annalena Baerbock (Bündnis 90/Die Grünen) – heeft echter geen foutloze campagne gevoerd.

De situatie na de verkiezingen

Volgens de laatste cijfers van de Bundeswahlleiter (opkomst 76,6%) van maandag is de voorlopige einduitslag van de federale verkiezingen als volgt:

• SPD: 25,7 %
• CDU: 18,9 %
• Grüne: 14,8 %
• FDP: 11,5 %
• AfD: 10,3 %
• CSU: 5,2 %
• Die Linke: 4,9 %
• SSW (Südschleswigsche Wählerverband): 0,1 %
• Overige partijen: 8,6 %

Op basis hiervan is de zetelverdeling in de nieuwe Bondsdag (voorlopig) als volgt:

• SPD: 206 zetels
• Union: 196 zetels (CDU: 151, CSU: 45)
• Grüne: 118 zetels
• FDP: 92 zetels
• AfD: 83 zetels
• Die Linke: 39 zetels
• SSW: 1 zetel

Dit betekent dat de 20^e Duitse Bondsdag 735 zetels gaat tellen – een nieuw record. Twee opmerkingen over Die Linke en de SSW. Het Duitse kiessysteem kent een kiesdrempel van 5 procent. Partijen die dat percentage niet halen komen echter wel in de Bondsdag terecht, als ze ten minste drie direct gekozen vertegenwoordigers (Direktmandate) hebben. Die Linke heeft deze drempel net gehaald (twee districten in Berlijn en één in Leipzig). Om ook de status ‘fractie’ te krijgen, moet een partij trouwens wel 5% van de zetels in de Bondsdag hebben (§ 10 Abs. 1 Reglement van de Orde van de Bondsdag). Anders mogen de leden slechts als Gruppe (groep) zitting nemen in het parlement en hebben vervolgens minder rechten dan de fracties die de kiesdrempel wel hebben gehaald. Op basis van de huidige situatie zal Die Linke aan deze eis voldoen (tenminste 37 leden nodig voor de 5% drempel). De Südschleswigsche Wählerverband (SSW) is als vertegenwoordiger van een nationale minderheid vrijgesteld van de drempel van vijf procent.

Wat gebeurt er nu?

Bräuninger et al, (2019) beschreef de coalitievorming na de verkiezing van de Bondsdag 2017 als ‘de moeilijkste in de Duitse naoorlogse geschiedenis’. Pas na 171 dagen, een mislukte poging van een samenwerking tussen CDU/CSU, FDP en Bündnis 90/Die Grünen en een appèl van de Bondspresident Frank-Walter Steinmeier ontstond een regering op basis van een ‘Große Koalition’ uit CDU/CSU en SPD. Wat is te verwachten in de volgende maanden?

Er bestaat een lange onderzoekstraditie naar coalitievorming. Deze literatuur suggereert dat de formatie een samenspel is van verschillende factoren die hun oorsprong vinden in de assumptie dat partijen het aantal stemmen of zetels willen vergroten (vote-seeking), hun invloed op het beleid willen maximaliseren (policy-seeking) en het aandeel van posities in een (coalitie)regering willen maximaliseren (office-seeking). De coalitievorming wordt verder bepaald door institutionele en contextuele kenmerken van het politieke systeem. Op basis hiervan zijn er duidelijke implicaties voor mogelijke coalitievorming in Duitsland:

In de algemene zin wordt een coalitie eerder gevormd als deze (1) winnend is (i.e. meer dan 50% van de zetels in het parlement achter zich heeft), (2) minimaal winnend is (alle partijen zijn noodzakelijk voor de meerderheid), (3) uit een zo klein mogelijk aantal partijen bestaat, (4) de grootste fractie uit het parlement omvat, (5) uit partijen bestaat met vergelijkbare beleidsstandpunten op de belangrijkste thema’s, (6) is gebaseerd op een pre-electorale alliantie en niet a priori afgewezen is, of (7) congruent is met coalities op andere overheidsniveaus in termen van hun samenstelling (denk hier aan de regeringen van de Bundesländer die in de Bondsraad zitten).

Met welke situatie worden de Duitse partijen geconfronteerd? Op basis van de zetelverdeling kan – behalve de Große Koalition – voor het eerst geen winnende coalitie worden gevormd op basis van twee partijen. SPD en CDU/CSU hebben allebei aangegeven dat een voortbestaan van de ‘Große Koalition’ in hun ogen niet wenselijk is. Daarnaast sluiten alle gevestigde partijen een samenwerking met de rechts-populistische Alternative für Deutschland (AfD) uit. Hoewel dit om voor de hand liggende redenen door hen wordt gedaan, beperkt het de reeks mogelijke alternatieven. Die Linke wordt uitgesloten als partner voor CDU/CSU en FDP. Voor een meerderheid heeft een coalitie daarom ten minste één partij uit het andere ideologische kamp nodig.

De mogelijke scenario’s

De Duitse partijen zullen zich moeten aanpassen aan de nieuwe situatie. Uiteraard bestaat de mogelijkheid om alternatieve vormen van regeren te overwegen, zoals een minderheidsregering. Dit houdt in dat de regering tijdens de behandeling van wetsvoorstellen niet van een meerderheid in het parlement kan uitgaan, maar rekening moet houden met de prioriteiten van de andere partijen (op basis van ad hoc of meer permanente samenwerkingsverbanden). Een minderheidsregering zou een pragmatische oplossing zijn. Hoewel verschillende partijconstellaties het eens kunnen worden over verschillende beleidslijnen, is er geen enkele meerderheid die het eens is over één alomvattend beleidspakket. In tegenstelling tot wat vaak wordt gedacht, zijn minderheidsregeringen niet inherent onstabiel (zie regeringen in Scandinavische democratieën, maar ook in Spanje, Roemenië, Polen, Canada, Australië en andere landen). De nodige interne parlementaire structuur en procedures zijn aanwezig, zoals een sterk en gedecentraliseerd commissiesysteem dat oppositionele invloed mogelijk maakt.

Het is echter onwaarschijnlijk dat dit gebeurt. Veel Duitse journalisten en politici staan sceptisch tegenover minderheidscoalities. Bovendien heeft Duitsland hoge institutionele drempels. De nieuwe regering moet een positieve investituurstemming overleven (in de eerste twee ronden moet een absolute meerderheid achter de nieuwe kanselier staan). Dit veronderstelt ook dat zowel kiezers als partijleden dergelijke beleidscompromissen zullen accepteren en verwelkomen. Aangezien er geen ervaring is met deze vorm van regeren op het federale niveau, zal er waarschijnlijk geen bereidheid zijn om deel te nemen aan experimenten.

Het is waarschijnlijker dat Duitse partijen ideologisch meer heterogene coalities zullen moeten omarmen. Er zijn verschillende coalitiescenario’s mogelijk (vaak verwijzend naar kleurencombinaties): De eerste is een ‘Kenya coalitie’ bestaande uit de Union (CDU/CSU), de SPD en de Grünen; de ‘Duitse coalitie’ (Union, SPD, FDP); de ‘stoplichtcoalitie’ tussen SPD, FDP en de Grünen en de ‘Jamaica coalitie’ met de Union, FDP en de Groenen. Elke heeft een meerderheid in het parlement. Hoewel deze partijen nog niet op federaal level samen hebben gewerkt zijn er voorbeelden van samenwerking in de Bundesländer waarpartijen de parlementaire aanwezigheid van de AfD het hoofd konden bieden door ‘ongewone’ coalities te vormen. Zo regeerde een ‘Kenya coalitie’ in Saksen-Anhalt van 2016 tot 2021. Deze is opgevolgd door een ‘Duitse coalitie’. Een ‘Jamaica coalitie’ regeerde in het verleden in Hessen, Saarland and Sleeswijk-Holstein.

Al deze coalities zijn voor de verkiezingen besproken als min of meer realistische opties. Geen enkele optie werd echter door alle actoren omarmd. Uiteraard zijn er op een aantal beleidsterreinen duidelijk verschillende visies tussen partijen. Om een paar te noemen: CDU/CSU en de Günen zullen het eens moeten worden over klimaatbescherming, arbeid (de Grünen willen een verhoging van de minimumloon naar twaalf euro en een hervorming van de werkloosheidsuitkeringen), gezondheid, asiel, justitie. SPD en FDP hebben verschillende visies over belastingen, het systeem van ziektekostenverzekering, en over beleid over huisvesting/huurcontrole. De FDP botsen met de Grünen over hun eis voor een noodprogramma voor klimaatbescherming, de invoering van een maximumsnelheid op de snelwegen, en de hervorming van het belastingstelsel. Elke mogelijke coalitie zal daarom compromissen moeten sluiten op deze belangrijke beleidsterreinen en vereist ook dat de leden van de partij instemmen met het regeerakkoord.

Een ‘near-deadlock’ of ‘Aufbruchstimmung’

De uitslag wordt door sommigen omschreven als een “near-deadlock”. Ik ben hier niet van overtuigd. Uiteraard zal de samenwerking van drie partijen op het federale level, wat tot nu toe ongekend is, zorgen voor een langduriger formatieproces. Ruim 85% van de kiezers hebben echter op een van de ‘mainstream’ partijen gestemd en na jaren van een Große Koalition – een samenwerking die nooit een liefdesverhaal was – is er een duidelijke wens naar ‘vernieuwende impulsen’, maar ook wel naar ‘stabiliteit’. Tijdens de ‘Elefantenrunde’ – het debat op zondag avond waaraan de voorzitters van de in het parlement vertegenwoordigde politieke partijen deelnemen – is er al uitgebreid geflirt tussen de vier mogelijke coalitiepartners (Olaf Scholz, Armin Laschet, Annalena Baerbock en Tobias Lindner, de partijvoorzitter van de FDP). Met name de FDP, die als ‘breker’ van de regeringsvorming in 2018 in de peilingen aan steun had verloren, zal twee keer nadenken om dit nogmaals te doen. Ook was opmerkelijk dat Tobias Linder (FDP) op zondagavond voorstelde om eerst een mogelijke samenwerking tussen de FDP en de Grünen te verkennen. Alle partijen hebben aangegeven op de zeer in het oog springende onderwerpen (gezondheid, klimaatverandering, immigratie, digitale vernieuwing) bereid te zijn tot discussies, hoewel ze (uiteraard) ook benadrukken aan hun standpunten vast te houden. In tegenstelling tot de situatie in Nederland is er geen (openbaar) tekort aan vertrouwen en zijn er ook geen onweerlegbare samenwerkingsverbanden vastgelegd (‘als ik niet met partij X samen mag werken, ontstaat er geen coalitie’). Op basis hiervan zijn een stoplichtcoalitie (SPD, FDP, de Grünen) of een ‘Jamaica coalitie’ (CDU/CSU, FDP, de Grünen) de meest waarschijnlijke opties die voor het eerst worden besproken. Uiteraard zou het opmerkelijk zijn als de SPD als grootste partij niet onderdeel zou worden van de nieuwe regering, maar dit is niet zonder precedent (e.g. kabinet Schmidt II tussen 1976 en 1980). Zelf zag ik gisteren geen ‘near-deadlock’ maar juist tekenen van een ‘Aufbruchstimmung’ (geest van optimisme en zoektocht voor een positieve verandering). Misschien zullen de toekomstige onderhandelingen laten zien dat ik het verkeerd heb. Hoe dan ook, de volgende maanden zullen zeer spannend worden.