Terwijl Nederland debatteert over het referendum en een gewichtige commissie onder leiding van oud-minister Johan Remkes naar de Nederlandse staatsinrichting kijkt, heeft de Tweede Kamer een werkgroep aangesteld om haar eigen regels te evalueren. Het voorzitterschap van die werkgroep ligt bij SGP-leider Kees van der Staaij. Meer nog dan het debat over het referendum of de commissie-Remkes heeft deze werkgroep de mogelijkheid om zinvolle democratische vernieuwing in Nederland door te voeren.
Tweede Kamer: Lam of Leeuw?
In het reglement van orde zijn afspraken vastgelegd over hoe de Tweede Kamer tot beslissingen komt: over welke debatten mogelijk zijn, hoe de voorzitter gekozen wordt en hoe een wet door de Tweede Kamer wordt geloodst. Een boel verschillende regels dus. In veel opzichten is de Nederlandse Tweede Kamer een machtig orgaan. Ze kiest haar eigen voorzitter, ze gaat over haar eigen agenda. Veel parlementen zijn minder autonoom. Maar in één opzicht is de Tweede Kamer veel minder een zelfstandige leeuw maar een volgzaam lammetje: haar wetgevende functie.
Het overgrote deel van de wetgeving in Nederland komt van de regering. Deze wordt vervolgens naar een commissie gestuurd. Dit is niet meer dan een subgroep van Tweede Kamerleden, die is gevormd rondom specifieke beleidsthema’s, zoals onderwijs of zorg. In een commissie zijn alle fracties vertegenwoordigd. In vrijwel alle parlementen fungeren dit soort commissies als de “werkpaarden” van het parlement. Ze doen voorbereidend werk voor de plenaire vergadering, ze bereiden wetgeving voor en ze voeren debatten over beleid met ministers en staatssecretarissen.
Maar in vergelijking met andere landen is het met de bevoegdheden van kamercommissies slecht gesteld.
Je kunt de macht van commissies op een aantal aspecten vergelijken. Dat laat een van ons (Mickler) zien in een recent artikel in The Journal of Legislative Studies (Open Access). Belangrijk voor onze discussie hier zijn: dat commissies wetten kunnen samenvoegen of opbreken; dat commissies wetten kunnen herzien of veranderen tijdens de commissiefase; dat zij een eigen staf hebben om hen hierin te ondersteunen; en dat deze commissiestaf ook onderzoek kan doen.
In internationaal opzicht staat Nederland er op deze aspecten zwak voor: tijdens het wetgevingsproces wisselen commissies in de Tweede Kamer eigenlijk alleen schriftelijk van gedachte over een wet. De regering kan naar aanleiding hiervan de wet aanpassen. Vervolgens is er een plenair debat over de wet waar amendementen kunnen worden ingediend. Het parlement zit hiermee in de zijspan, terwijl de regering haar handen op het stuur heeft.
Commissies komen wel vaak samen om over de beleidsvoornemens van het kabinet in algemene zin te praten, maar over wetgeving gebeurt dit nauwelijks. Al in 1994 zijn de regels van de Tweede Kamer veranderd om deze ‘traagheid en verschriftelijking’ aan te pakken, maar wetgevingsoverleggen worden bijna alleen gebruikt voor specialistische en technische voorstellen. De volgorde blijft: schriftelijke ronde vooraf en dan een plenair debat. Maar daar worden alleen nog de hoofdlijnen besproken. Een commissie kan simpelweg geen eindbeslissing nemen over voorstellen en kan wetten niet aanpassen of samenvoegen. Dat kan alleen in de plenaire vergadering.
Ook hebben Nederlandse parlementaire commissies, vergeleken met andere landen, een beperkte eigen staf: Commissies in de Duitse Bondsdag hebben tussen de twee en de vijftien medewerkers, de Israëlische Knesset tussen de vier en veertien. Ook in de Seimas, het parlement van Litouwen, hebben commissie leden meer ondersteuning: tot elf medewerkers.
Een vergelijking van dertig parlementen (lagerhuizen bij bicamerale stelsels) op basis van tien aspecten die gaan over bevoegdheden van commissies tijdens het wetgevingsproces maakt duidelijk hoe zwak Nederlandse commissies formeel zijn (zie Figuur). Nederland wijkt met het huidige commissiestelsel sterk af van landen die in andere opzichten een vergelijkbaar meerpartijenstelsel met coalitiepolitiek kennen als Nederland, zoals Duitsland, België en Zweden. Nederland hoort met haar systeem van relatief zwakke commissies in het rijtje van landen waar de regering grote macht uitoefent over het parlement, zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk.
Bron: Eigen data. Berekening gemaakt op basis van tien aspecten (o.a. wanneer komen commissies in actie tijdens het wetgevingsproces, hebben commissies recht van amendement/verandering/splitten en/of samenvoegen van wetsvoorstellen, zijn minority reports toegestaan, kunnen commissies een wetsvoorstel afwijzen en hebben commissies rechten m.b.t. het zetten van hun agenda).
Versterk de autonomie van Tweede Kamercommissies
Veel landen hebben in de afgelopen decennia de rechten van commissies uitgebreid. Alhoewel ook deze commissies niet het niveau van commissies in het Amerikaanse Congres bereiken (daar wordt 90 procent van wetsvoorstellen door commissies afgewezen), opereren de commissies in andere landen autonomer. De commissie bepaalt daar welke versie van een wet naar de plenaire vergadering kan. Dit kan een wet zijn die helemaal is herschreven op basis van de wensen van de commissieleden of de commissie kan besluiten om het originele wetsvoorstel naar de plenaire vergadering te sturen met een lijst van met amendementen waar de commissie over kan besluiten. De regering moet als zij een wet naar het parlement heeft gestuurd op haar handen zitten en wachten wat de commissie ermee doet.
De mogelijkheid om commissies het recht te geven om wetten in de commissie te wijzigingen is een kleine stap. Waar het referendum een wetswijziging nodig heeft en de commissie-Remkes broedt op oplossingen die vaak een grondwetswijziging vereisen, behelst dit slechts een wijziging van het Reglement van Orde. Dat kan de Tweede Kamer zelf doen. Het geven van bevoegdheden om wetten te wijzigen zou commissies, net als in veel andere Europese landen, echt voorbereidende organen maken en voorbereidend werk laten doen voor de plenaire vergadering.
Dit alles leidt tot een sterkere Kamer. Het geeft parlementsleden de mogelijkheid zich verder te verdiepen in de wetgeving die ze maken en deze ook echt te kunnen vormgeven. Op deze manier kan de Tweede Kamer het wetgevingsproces wegtrekken bij de regering en ambtenaren en meer onderdeel maken van het publieke debat. Bovendien is er in deze commissies de mogelijkheid om niet slechts langs lijnen van coalitie en oppositie te werken maar om concrete oplossingen te zoeken in wisselende coalities. Dat is belangrijk als we in de Tweede Kamer het monisme willen opbreken.
Sterke commissies en minderheidskabinetten
Bovendien sluit deze manier van werken beter aan bij een stelsel dat met minderheidskabinetten werkt. We hebben de laatste jaren gezien dat pakketten van wetswijzigingen voorbereid zijn door regeringspartijen en coalitiepartijen buiten de Tweede Kamer. Dat was nodig omdat de regering geen meerderheid had. Het is te verwachten dat die situatie zich in de toekomst vaker gaat voordoen, bijvoorbeeld al na de Eerste Kamerverkiezingen in 2019. In landen die vaak minderheidskabinetten hebben (Noorwegen, Denemarken en Zweden) zijn commissies autonomer dan in Nederland: de ad-hoc coalities worden daar niet buiten het parlement gesloten, maar juist in het parlement. De constructieve oppositiefracties onderhandelen daar niet met de regering maar met andere fracties. Het commissiesysteem is gericht op de mogelijkheid van minderheidskabinetten en geeft het parlement de macht.
Dat zou in Nederland een breuk betekenen met een monistisch systeem waarbij de regering dominant is het wetgevingsproces. Een innovatie die de Tweede Kamer zou moeten overwegen als ze haar eigen rol als wetgevend orgaan serieus neemt.
LJMB zegt
Volledig mee eens, maar de zwakke commissies zijn een logisch gevolg van ons huidige staatsbestel. Nederland hangt nog steeds volledig op het aloude legitimatiemodel. Daarin heeft de regering de macht (ook op wetgevingsvlak zoals jullie terecht opmerken) en deze macht wordt gelegitimeerd door een meerderheid in het parlement (parlement als stempelmachine).
Het parlement wordt pas definitief sterker als je overstapt op het delegatiemodel: het volk heeft de macht en dat volk geeft zichzelf een grondwet om o.a. wetgevende macht te delegeren aan een parlement (waarbij bijv. het recht op initiatief en referendum aan het volk blijven voorbehouden). Volk en parlement delegeren de uitvoering van de wet aan de regering. Met zo’n zwakke regering is een sterk parlement (met sterke commissies) een logisch gevolg.