Dualisme als panacee?

In zijn boek Een nieuw sociaal contract pleit Pieter Omtzigt voor meer dualisme tussen regering en parlement. Inmiddels is dualisme in de huidige formatie het toverwoord als het gaat om het bevorderen van een nieuwe bestuurscultuur. Dus: niet alle lastige kwesties voorafgaand aan het Kamerdebat afkaarten in het wekelijkse coalitieoverleg zoals tijden Rutte I, II en III het geval was. Dan wordt het debat in de Kamer een rituele dans, ‘apenspel’ zoals de door Rutte bewonderde staatsman Thorbecke het formuleerde.

Nu horen pleidooien voor meer dualisme op hun beurt zelf tot de rituele dansen die af en toe worden opgevoerd als het monisme van regering en coalitiepartners te gortig wordt. Waarschijnlijk alweer vergeten, maar het kabinet Balkenende I, de coalitie met de LPF na de moord op Pim Fortuijn, bepleitte in zijn regeringsverklaring expliciet meer openheid tussen Kamer en regering. Met als doel het vertrouwen van de burgers in de politiek te herstellen. Dus: minder Haagse arrangementen op afstand van de burger. Meer ruimte voor debat en vooral ook: de uitkomsten daarvan. Met de instabiele LPF aan boord leidde dit tot al te chaotische taferelen. Het kabinet zat nog geen jaar. In een fraai overzicht van de naoorlogse ervaringen met het dualisme in NRC Handelsblad wordt een uitspraak van de politicoloog Hans Daalder uit 1957 aangehaald: “Het beleid wordt meer en meer in een geheim concilie van ministers en fractieleiders bepaald, de informatie die nodig is voor een gegrond politiek debat komt te ontbreken en van oppositie kan men weinig meer verwachten”.

Koninklijke kabinetten: de vertrouwensregel

Dualisme moet zorgen voor meer ruimte voor debat tussen regering en parlement. Meer ruimte dus voor redelijkheid van argumenten in plaats van politieke deals. Daarin is de echo te beluisteren van het liberale gedachtengoed van 19^e-eeuwse hoogleraren in de politiek als François Guizot in Frankrijk, Friedrich Christoph Dahlmann in het Duitse taalgebied, en in ons land Thorbecke. Een brede groep liberale denkers zocht naar manieren om de erfenis van de Franse Revolutie zo vorm te geven dat terreur en bloedvergieten voorkomen kon worden. Volksinvloed zou stap voor stap door middel van uitbreiding van het kiesrecht gestalte moeten krijgen, maar als politici hun oren teveel lieten hangen naar de grillige wensen van de massa, werd goed bestuur onmogelijk – populisme was ook toen al geen aanbeveling. De notie van volkssoevereiniteit kon verkeerde verwachtingen wekken van directe volksinvloed – als die niet konden worden waargemaakt ontstond het gevaar van escalatie. Politiek moest nadrukkelijk ook in het teken van staan van het recht, rechtvaardigheid en uitvoerbaarheid – de staat moest justitia et pax waarborgen en vormgeven – wat we nu handhaving van de rechtsstaat noemen. Daarom wilden deze denkers een evenwicht tot stand brengen tussen regering, parlement en kiezers – uitgaande van onderscheiden taken en verantwoordelijkheden. Onder andere de notie van dualisme moest hiervoor zorgen. De koning benoemde en ontsloeg de ministers. Het parlement kon ministers dus niet wegstemmen. Thorbecke c.s. wilden voorkomen dat ministers ‘lakeien’ van het parlement zouden worden. Ministers hadden een eigen verantwoordelijkheid en waren voor hun aanblijven afhankelijk van het vertrouwen van de koning. Dit komt ons anno 2021 vreemd voor, aangezien we inmiddels gewend zijn aan de motie van wantrouwen die het parlement kan aannemen om een minister te doen aftreden. De koning heeft hierin geen rol meer. Toch is deze cruciale vertrouwensregel nog steeds geen onderdeel van de grondwet zelf: een erfenis van dit negentiende-eeuwse dualisme.

Politieke rede

Was Thorbecke dan een voorstander van koninklijke kabinetten? Hij introduceerde in 1848 toch de volledige ministeriële verantwoordelijkheid? Jazeker. Ministers waren voor beleid en wetgeving verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal en zonder een meerderheid in de Kamer kon een wet niet worden aangenomen. De Koning stond in dat opzicht politiek buiten spel. Door ministers en Kamer echter op afstand te plaatsen moest er ruimte ontstaan voor het redelijke debat – wat deze liberalen de kernopdracht van het politieke handwerk vonden. Kamer en ministers moesten in onderling overleg de maatschappelijke ontwikkelingen vertalen in de juiste wetgeving. Dat was wat Guizot le travail de la représentation (het werk van de politieke representatie) noemde: ‘C’est un procédé naturel pour extraire du sein de la société la raison publique, qui seul a droit de la gouverner’ (het is een natuurlijk proces om uit het hart van de samenleving de publieke rede te halen, die alleen het recht heeft om het te besturen).

Stemmen zonder last

Ook kiezer en gekozene dienden onderling een zekere afstand te bewaren. Kamerleden stemden daarom zonder last of ruggenspraak. Ten tijde van de Republiek stemden afgevaardigden in Den Haag conform het hen meegeven mandaat van de Statenvergaderingen van de verschillende provincies. Ook in een districtenstelsel zou een dergelijke lastgeving door kiezers kunnen plaatsvinden. Er werden al snel ideologisch gekleurde kringen opgericht. Kamerleden waren weliswaar voor hun herverkiezing afhankelijk van het vertrouwen van de kiezers – maar ze hadden grondwettelijk een eigen verantwoordelijkheid. In de tijd van Thorbecke was het persoonlijke mandaat van het Kamerlid nog vanzelfsprekend. Er bestonden nog geen politieke partijen, wel Kamerclubs, maar de grenzen waren vloeiend. In onze huidige grondwet is het persoonlijke mandaat nog steeds het uitgangspunt. Kamerleden horen tegenwoordig weliswaar bij een politieke partij, kunnen hun stemgedrag laten bepalen door die partij, maar: als het erop aankomt, stemmen zij zonder last en kunnen zij zich dus onafhankelijk opstellen.

Directe verkiezingen

Anderzijds wilde Thorbecke met het nieuwe stelsel van directe verkiezingen voor de Tweede Kamer, Provinciale Staten en Gemeenteraad wel degelijk een vorm van volksinvloed realiseren. “De grondwet heeft staatsburgerschap … zoveel zij kon laten slapen. Om hartstogt te mijden, brak zij de ziel. De burgerij had tot hiertoe het besef dat zij mederegeerde niet’, aldus Thorbecke het in het verslag van de grondwetscommissie in 1848. Rechtstreekse verkiezingen moesten een einde maakten aan het getrapte kiessysteem dat in de praktijk oligarchisch bestuur bevorderde. Algemeen kiesrecht was er nog niet, maar lag wel in de lijn van de historische ontwikkeling. In de eerste grondwet van Nederland van 1798 werd nog expliciet verwezen naar het begrip volkssoevereiniteit: ‘De oppermagt berust in de gezamenlijke leden der Maatschappij, Burgers genoemd (art. 2)’. In de grondwet van 1848 (en die van 1814) ontbrak dit artikel. Nu moest het volk het doen met: ‘De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandsche volk (art. 74). Een keuze voor de representatieve democratie waarbij de vraag van de soevereiniteit in het midden werd gelaten.

Koning, ministers, Kamer en kiezers: ze hadden in dit soort dualisme allen een eigen rol en verantwoordelijkheid.

De Kamer heeft het laatste woord

Een van de zwakke punten in deze dualistische opvatting van politiek was dat er geen goede oplossing bestond voor de situatie van een patstelling tussen Kamer en regering als er geen meerderheid voor wetgeving bestond en de ministers toch aanbleven omdat de Koning hen niet ontsloeg. De Koning kon in zo’n geval nieuwe verkiezingen uitschrijven in de hoop dat er in de nieuwe Kamer wel een meerderheid voor de wetgeving zou ontstaan. In Pruisen onder leiding van de rechts-conservatieve kanselier Bismarck leidde dit vanaf 1862 tot een aantal Kamerontbindingen naar aanleiding van het verwerpen van de begroting in samenhang met een gewenste legerhervorming. Tot ergernis van Bismarck kwamen de liberalen de liberalen versterkt terug – totdat het parlement uiteindelijk om ging na Bismarcks succesvolle oorlogen die de Duitse eenwording forceerden. In de Duitse context zou dit tot aan de Weimar Republiek leiden tot Keizerlijke kabinetten die niet door het parlement naar huis gestuurd konden worden. In mildere vorm kwam dit conflict in de periode 1866-’68 ook in ons land voor toen het kabinet Heemskerk probeerde door het uitschrijven van nieuwe verkiezingen de conservatieve regering tegen de wil van de Kamer aan de macht te houden. Dit lukte niet en leidde in de Nederlandse verhoudingen de facto tot de bevestiging van het primaat van de Kamer: een regering (of minister) kon niet aanblijven zonder steun van de Kamer – wat we nu de vertrouwensregel noemen.

Monisme wel zo praktisch

Tijdens Thorbeckes tweede kabinet (1862-1866) stond het dualisme tussen regering en parlement al onder druk. Een nieuwe generatie liberalen wilde profiteren van het electorale succes en zag geen kwaad in vooroverleg over wetgeving tussen liberale ministers en de liberale Kamerclub om aanname in het parlement te vergemakkelijken. Iemand als de links-liberale Samuel van Houten vond dat het systeem van Thorbecke tot een ‘minister-dictatuur’ leidde en pleitte voor het Engelse systeem waarbij ministers tevens zitting hebben in de Kamer. De ‘volksvertegenwoordiger-minister’ kon met zijn politieke vrienden overleg voeren en daarmee zorgen voor stabiel bestuur. De figuur van het monisme.

Politieke partijen

Sinds de negentiende eeuw is er veel veranderd. Politiek werd rond 1900 steeds meer een massabeweging. Ideologische scheidslijnen werden scherper en kregen vorm in de oprichting van politieke partijen. De rol van de koning bleef beperkt tot de kabinetsformatie. De Kamer had over het aanblijven van individuele ministers of het kabinet het laatste woord. Toch bleef op de achtergrond de notie van het dualisme bestaan. Een zekere afstand tussen regering en parlement werd gewenst geacht – al speelde ook voor WOII informeel overleg tussen ministers en Kamerfracties een belangrijke rol. De ideologische band tussen ministers en de Kamerfractie zorgde voor onderlinge afstemming en was tevens de legitimatie hiervan.

Politiek bestuur

In onze tijd is die legitimatie veel zwakker geworden. De ontzuiling heeft zich na WOII voluit doorgezet. Klassieke ideologische scheidslijnen zijn vervaagd. Politisering kent nieuwe thema’s zoals milieu/klimaat, neo-nationalisme, immigratie. Politieke partijen hebben weliswaar relatief weinig leden, maar leiden desondanks een taai leven. Ze rekruteren bestuurders, Kamerleden en ministers – waardoor ze gezien kunnen worden als oligarchische organisaties. De maatschappelijke individualisering heeft geleid tot meer partijen en meer zwevende kiezers. In de huidige Tweede Kamer heeft een record aantal partijen zitting en hebben de traditionele partijen veel minder zetels dan in het verleden. Al vanaf de jaren zestig is er een roep om meer democratie – waarbij de notie van volkssoevereiniteit een nieuwe rol ging spelen. De oprichters van D66 verwoordden al de bezwaren tegen monistische coalitiepolitiek die vaak nog maar weinig te maken had met de inhoud van de verkiezingen. Drees of Romme? De kiezer kreeg ze allebei. Coalitieakkoorden zetten de oppositie buiten spel. Referenda zouden hier een correctie op moeten zijn.

Sinds de jaren 80 zijn kabinetten desondanks steeds monistischer gaan regeren. Tijdens de kabinetten Lubbers werden tal van ingrijpende sociaaleconomische hervormingen doorgevoerd, wat niet mogelijk was geweest zonder onderlinge afstemming en sociale akkoorden. Politiek bestuur kreeg trekken van technocratisch public management. Ook de Paarse kabinetten in de jaren negentig, de kabinetten Balkenende en Rutte gingen overwegend monistisch te werk. Op zichzelf hebben de kabinetten Rutte relatief nog de meeste ruimte geboden aan oppositiepartijen omdat er vanwege de krappe meerderheid in de Tweede Kamer en het ontbreken van een meerderheid in de Eerste Kamer deals gesloten moesten worden. Maar: ook deze deals werden meestal buiten het parlementaire debat om gesloten. Als gevolg van de majeure decentralisatie operaties is er bovendien een kluwen van bestuurslagen en organisaties ontstaan, vaak op afstand van de traditionele democratische organen. De afstand tussen beleid en uitvoering is groter geworden. Alles voor de burger, maar per saldo steeds meer zonder hem of haar. De burger als klant, maar koning is hij niet!

Debat of discipline

In deze context is het boeiend om de noties van dualisme, onafhankelijkheid van Kamerleden en volkssoevereiniteit in het huidige debat te zien terugkeren. Dit geeft aan dat het publiek nog steeds verwacht dat een debat in de Kamer ertoe moet doen. Als de uitkomst tevoren vaststaat omdat alles afgekaart is in het coalitieoverleg verliest het publiek zijn belangstelling. En kunnen populistische partijen hun pijlen gemakkelijk richten op het Haagse kartel. Het publiek waardeert het vaak als Kamerleden voor hun standpunt opkomen, hun rug recht houden. De meeste Kamerleden zijn bij het grote publiek overigens nauwelijks bekend.

Toen Pieter Omtzigt zich samen met Renske Leijten vastbeet in de ellende bij de uitvoering van de toeslagen kinderopvang, doorbrak hij de Haagse code: samen optrekken met de oppositiepartij SP tegen het kabinet. Fractiedwang en telefoontjes vanuit het kabinet mochten niet helpen. Uiteindelijk bracht de affaire het kabinet ertoe af te treden, iets wat Rutte had willen vermijden. Over de openbaar gemaakte notulen van de ministerraad is veel ophef ontstaan, maar wat eruit bleek over het verwachte gedrag van Kamerleden van de coalitiepartijen past in het monistische patroon dat al decennia de overhand heeft. De ophef in de Kamer hierover had hypocriete trekken.

Maar: de regering gaat niet over de Kamerleden. Dat weten de ministers zelf al te goed. Meestal verloopt ‘sensibiliseren’ via de fractievoorzitters. Kamerleden stemmen echter formeel zonder last. Hoe vervelend partijen dat vaak ook vinden. Omgaan met kritische Kamerleden valt partijen zelf ook moeilijk. Bekend is hoe de PvdA fractie nagenoeg buiten de formatie van Rutte II is gebleven en vervolgens nauwelijks ruimte voor eigen inbreng kreeg. Ook binnen de VVD is weinig ruimte om aan de regie van de fractie te ontkomen. Dwarsliggende Kamerleden lopen het risico laag op de kieslijst te komen. Recent heeft de Kamer in een reglement zelfs vastgelegd dat Kamerleden die zich afsplitsen en voor zichzelf verder gaan, over minder faciliteiten en spreektijd kunnen beschikken – terwijl die ‘dissidenten’ niets anders doen dan gebruik maken van hun grondwettelijke mandaat.

Diezelfde Kamer is paradoxaal genoeg voorstander van een aanpassing van het kiesstelsel. Voorkeursstemmen zouden meer gewicht moeten krijgen. Een sterker persoonlijk mandaat is hiervan het gevolg. Daar kunnen partijen als het erop aankomt maar moeilijk mee uit de voeten. De controledrang is groter dan de liefde voor het open debat – laat staan voor open uitkomsten.

Burger op afstand

De Haagse politieke cultuur heeft inmiddels trekken van een soort auto-immuun systeem gekregen. Burgerinvloed wordt meteen ingekapseld. D66 minister Kasja Ollongren stelde bekwaam het experiment met het raadgevende referendum buiten werking. Maar: liet vervolgens ruimte aan de initiatief wet van Ronald van Raak (SP) voor invoering van een bindend correctief referendum. Daar werd echter een dermate hoge uitslagdrempel aan toegevoegd dat de wet nauwelijks van reële betekenis zal zijn. Pas als het aantal tegenstemmen bij het referendum meer dan 50% van het totaal uitgebrachte stemmen bij de laatste gewone Kamerverkiezingen bedraagt, wordt een wet alsnog ingetrokken – dat komt neer op een kleine 5 miljoen tegenstemmers. Dit amendement van de Christen Unie werd nota bene ondersteund door de D66 fractie. Eerder had de Staatscommissie Parlementair Stelsel onder leiding van Johan Remkes eenzelfde soort referendum aanbevolen, maar dan met een veel reëlere uitkomstdrempel van 1/3. Kortom: ook nu weer is het referendum zo goed als onschadelijk gemaakt.

Het gevolg is dat de burger opnieuw het nakijken heeft. Bij klimaatakkoorden die in de uitvoering buiten het parlement om gaan waardoor er op tal van plaatsen windmolenparken worden aangelegd waar burgers geen voorstander van zijn. Of stadswijken die van het gas af moeten, zonder dat er nog een reële kosten-baten analyse kan plaatsvinden. Dit type gedepolitiseerde akkoorden zullen populistische partijen de komende jaren de wind flink in de zeilen geven.

De Kamer maakt graag selfies

Een nieuwe bestuurscultuur zal niet ontstaan met dunne regeerakkoorden en wat meer dualisme als de Kamer zelf blijft steken in partijpolitieke, mediagerichte speeches waarbij woordvoerders vanwege het youtube filmpje op social media meer bezig zijn met profilering dan het inhoudelijke debat. Er vinden in plenaire debatten nauwelijks inhoudelijke uiteenzettingen plaats waarbij argumenten van anderen er echt toe doen. Omtzigt wijst erop dat dat het Reglement van Orde het mogelijk maakt een wet artikelsgewijs te behandelen. Gebeurt volgens hem nooit. De controlerende taak van de Kamer lijdt onder een teveel aan opinievorming, waarbij een steeds langere stoet fractiewoordvoerders vooral verklaringen voor de Bühne aflegt. De doorloopsnelheid van Kamerleden is hoog, wat de inhoudelijk expertise van de Kamer geen goed doet.

Een nieuwe politiek contract

In onze tijd met politieke partijen die ondiep in de samenleving wortelen en de facto oligarchische bestuurlijke netwerken zijn, zoeken we al jaren tevergeefs naar een nieuwe modus tussen politiek bestuur, parlement en burger. De notie van dualisme alleen is te zwak om een nieuwe politieke cultuur te creëren omdat bij de eerste de beste crisis het monisme al decennia het beproefde alternatief is. Meer democratie impliceert meer ruimte voor debat, waarbij de uitvoerende macht minder greep heeft op de uitkomsten daarvan. Of partijen die feitelijk aan de macht zijn daartoe bereid zullen is zijn, is sterk de vraag. De beloftes van Rutte over een nieuwe bestuurscultuur zijn mooi, maar tegenmacht vraagt om organisatie. Een kiesstelsel dat de positie van individuele Kamerleden versterkt, kan dualisme bevorderen – als politieke partijen op hun beurt fractiedwang beperken. Partijen hebben macht, maar hun representativiteit is sterk afgenomen. Daarom zullen regering en Kamer moeten leren leven met een referenda die ertoe doen – daarmee kan in bepaalde gevallen direct vorm worden gegeven aan de notie van volkssoevereiniteit. Zoals de staatscommissie parlementair stelsel heeft betoogd is er een samenhangend stelsel van maatregelen nodig om de democratie een update te geven. Anders blijft de notie van dualisme ook deze keer een negentiende-eeuws fantoom en vooral: een teken van een slecht geweten van politici die te veel Haagse bestuurders zijn geworden.