Dubbele nationaliteit en dubbele standaard: Brexit en hoe nu verder

Op 10 oktober vond een debat plaats in de Tweede Kamer over het initiatiefwetsvoorstel om tijdelijk dubbele nationaliteit mogelijk te maken voor Nederlanders in het Verenigd Koninkrijk (VK). De indieners van dit voorstel (D66, PvdA, 50PLUS, VVD, GroenLinks) vragen terecht aandacht voor de precaire positie van de circa 100 duizend Nederlanders in het VK. Velen van hen zouden graag de Britse nationaliteit verkrijgen, om hun rechtspositie in het VK te bestendigen en een stem te hebben in het politieke proces rond de Brexit saga; maar onder de huidige Nederlandse wetgeving zou dit betekenen dat zij daarmee hun Nederlandse nationaliteit -en na een evt Brexit ook het EU burgerschap- verliezen, tenzij men onder één van de uitzonderingen valt, zoals getrouwd zijn met Brit of in het VK geboren zijn. Het wetsvoorstel geeft de mogelijkheid aan Nederlanders in het VK om tijdens een beperkte overgangsperiode de Britse nationaliteit te verkrijgen met behoud van het Nederlanders.        

Een opvallend element van de meest recente versie van het wetsvoorstel (en in tegenstelling tot het oorspronkelijke voorstel uit januari 2019) is dat het tijdelijk mogelijk maken van dubbele nationaliteit maar één richting opgaat: voor de circa 45 duizend Britten in Nederland blijft gelden dat, wanneer zij Nederlander willen worden, zij afstand moeten doen van hun Britse nationaliteit (tenzij, opnieuw, zij onder één van de uitzonderingen vallen). De initiatiefnemers verdedigen deze aanpassing door te wijzen op het feit dat Nederland voor de Britten in ons land al een regeling heeft getroffen om hun verblijfsstatus te bestendigen; maar zo’n regeling blijft natuurlijk een tijdelijke oplossing en het toestaan van dubbele nationaliteit voor Nederlanders in het VK, maar niet voor Britten in Nederland, blijft het hanteren van een dubbele standaard.

Waar komt deze dubbele standaard vandaan en waarom maken we ons überhaupt druk over dubbele nationaliteit? In deze bijdrage bespreek ik twee recente artikelen (zie hier en hier) over politieke mechanismen op dit gevoelige beleidsterreinen (en spoiler alert: hoewel we hierdoor wellicht de huidige politieke situatie beter begrijpen, maakt dit de zaak er niet beter op). 

Regeerakkoord

In een van de opvallende passages van het regeerakkoord 2017-2021 staat dat het kabinet voorstellen voorbereidt voor de ‘modernisering van het nationaliteitsrecht’. Dit betreft in het bijzonder een ‘verruiming van de mogelijkheid van het bezit van meerdere nationaliteiten’. Hoewel het bekend was dat met het liberaliseren van dubbele nationaliteit voor D66 een langgekoesterde wens zou worden ingewilligd (zie hier een ander initiatiefwetsvoorstel uit december 2016) kwam deze afspraak voor velen (inclusief mijzelf) als een verrassing, omdat VVD en CDA traditioneel tegen dubbele nationaliteit zijn (en de belangrijkste reden waarom een eerder liberaal experiment met dubbele nationaliteit eind 1996 weer werd teruggedraaid na een veto in de Eerste Kamer; meer daarover in dit paper uit 2001). Maar D66 greep de Brexit situatie aan om een meer algemene liberalisering van dubbele nationaliteit in het regeerakkoord te brengen, met toezegging van een problematische verwijzing naar een ‘keuzemoment’ voor immigranten en emigranten die niet tot de eerste generatie behoren (zie bijv dit commentaar).

Wereldwijde trend

Met het voorstel uit het regeerakkoord leek Nederland dus aan te sluiten bij een wereldwijde trend naar een meer tolerante houding ten opzichte van dubbele nationaliteit.

Deze trend blijkt uit data over relevante bepalingen uit de nationaliteitswetgeving in 200 landen sinds 1960 die ik samen met Maastrichtse collega’s heb verzameld (de data kunnen hier gedownload worden; voor meer informatie over wereldwijde ontwikkelingen op het gebied van nationaliteitswetgeving zie GLOBALCIT, het Global Citizenship Observatory). Merk op dat de gegevens uit deze dataset uitsluitend betrekking hebben op de gevolgen van het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit (in GLOBALCIT werken we momenteel aan een uitbreiding van deze dataset, waarin we ook afstandsbepalingen voor immigranten die willen naturaliseren zullen meenemen).

In Nederland verliest men, onder de huidige wetgeving, het Nederlanderschap wanneer men vrijwillig een andere nationaliteit verkrijgt (zie hier info van de Rijksoverheid, inclusief de video campagne ‘Dubbele nationaliteit? Raak je Nederlandse niet kwijt!’). Deze regel is vooral relevant voor emigranten die in het buitenland naturaliseren (maar zie dit opmerkelijke verhaal over schaatser Jorrit Bergsma).

Zoals zichtbaar in een vergelijking van de wereld in 1960 en in 2019 was zestig jaar geleden in ongeveer een derde van alle landen dubbele nationaliteit toegestaan voor emigranten. Vandaag de dag is dit het geval in driekwart van alle landen. Er zijn verschillen tussen wereldregio’s, maar de trend heeft overal dezelfde richting.

Figuur 1. Dubbele nationaliteit doorheen de tijd

Beleidsdiffusie

Wat zijn de politieke drijfveren van deze trend? In een recent paper heb ik samen met collega’s de politieke dynamiek van deze wereldwijde trend nader geanalyseerd. Onze analyses laten zien dat acceptatie van dubbele nationaliteit niet beperkt blijft tot democratieën, maar algemener van aard is. De belangrijkste bevinding is dat er een duidelijke verspreiding van dubbele nationaliteit is, van het ene land naar het andere land. Dit fenomeen wordt in de politicologische literatuur ‘beleidsdiffusie’ genoemd (zie hier een goede inleiding met links naar relevante literatuur). Wij verklaren dit verschijnsel vanuit de politieke lobby van emigrantengroepen, voor wie het belangrijk is de nationaliteit van hun woonland te verkrijgen om hun rechtspositie daar te verzekeren maar die tegelijkertijd de band met hun land van herkomst willen behouden.

In Nederland wordt bijvoorbeeld al sinds enige tijd campagne gevoerd voor de belangen van Nederlanders in het buitenland door Eelco Keij, in 2016 kandidaat-Kamerlid voor D66. En onlangs is de belangenvereniging Stichting Nederlanders Buiten Nederland opgericht; dubbele nationaliteit is één van de hoofdthema’s van deze beweging. Toen in 2012 een vorig kabinet een aantal uitzonderingen op dubbele nationaliteit restricties wilde inperken, kwam de Nederlandse diaspora in actie en slaagde er effectief in deze plannen de kop in te drukken.

In landen met een restrictief beleid wordt door emigrantenlobby’s vaak gewezen op ontwikkelingen in andere landen en vooral veranderingen in buurlanden kunnen daarbij een belangrijk signaal afgeven; toen bijvoorbeeld Zweden in 2001 dubbele nationaliteit accepteerde, volgde Finland in 2003. Dit soort emigrantenlobby’s zijn vaak politiek effectiever dan groepen die de belangen van immigranten vertegenwoordigen; zeker, zo vinden wij, wanneer emigranten recentelijk stemrecht in het buitenland hebben verkregen of wanneer het belang van het geld dat zij naar huis sturen (remittances) voor de binnenlandse economie relatief groot is.

Natuurlijk is het niet zo dat wijzigingen in een land, zoals in Denemarken in 2015, altijd direct een gevolg hebben in buurlanden, maar de recente wijziging in Noorwegen is een goed voorbeeld van beleidsdiffusie (in beide gevallen speelden zowel de belangen van emigranten, als ook interne veiligheidsoverwegingen, een rol, zie dit artikel). Soms kunnen specifieke situaties, zoals de gevolgen van de aanstaande Brexit voor een aanzienlijke aantal Nederlanders in het Verenigd Koninkrijk, een belangrijke rol spelen. Maar recente wijzigingen in andere landen spelen opvallend vaak een rol in het debat over dubbele nationaliteit in landen waar dit, vaak door emigranten, op de politieke agenda is gezet.

Eenrichtingsverkeer

Kortom, het lijkt er sterk op dat in het geval van de acceptatie van dubbele nationaliteit goed voorbeeld goed doet volgen. Er is een duidelijke wereldwijde trend in de richting van een meer tolerante houding en hoewel nog niet alle landen om zijn is er in ieder geval de laatste twintig jaar sprake van praktisch een eenrichtingsverkeer; er zijn maar heel weinig landen die teruggaan naar een meer restrictief beleid. Het laatste geval dat mij bekend is betreft Slowakije, in 2011, in een reactie op een expansieve Hongaars nationaliteitswetgeving. Maar dat is duidelijk een geval van de restrictieve uitzondering die de tolerante regel bevestigt.   

Figuur 2. Verandering in wetgeving dubbele nationaliteit

Dubbele standaard

Hoewel er veel studie is gedaan naar de politiek van dubbele nationaliteit, bestaat er weinig onderzoek naar wat kiezers eigenlijk vinden van dubbele nationaliteit. Er wordt vaak aangenomen dat kiezers die kritisch zijn ten opzichte van immigratie, ook kritisch zijn ten opzichte van dubbele nationaliteit. In andere woorden, de veronderstelling is dat scepsis over dubbele nationaliteit een reflectie is van scepsis over immigratie (en gerelateerde integratievraagstukken). Maar is dat ook zo? En, in het licht van de lopende discussie over Brexit, kijkt men verschillend aan tegen dubbele nationaliteit voor immigranten en voor emigranten?

In een recent paper heb ik samen met collega’s onderzocht hoe de Nederlandse kiezer aankijkt tegen dubbele nationaliteit. Wij hebben daarvoor data gebruikt van het Nationaal Kiezersonderzoek uit 2012 (NKO 2012). In die enquête hebben 1490 respondenten antwoord gegeven op twee stellingen over dubbele nationaliteit. De eerste stelling is gericht op het verplicht afstand doen van de nationaliteit van het land van oorsprong door mensen die een Nederlands paspoort willen krijgen. De tweede stelling gaat over de omgekeerde situatie: mogen Nederlanders die emigreren en een buitenlands paspoort verkrijgen hun Nederlandse nationaliteit behouden of niet? Van deze twee stellingen leiden wij, respectievelijk, de houding ten opzichte van dubbele nationaliteit voor immigranten en voor emigranten af.

De onderstaande grafiek beschrijft de belangrijkste uitkomst. Wat opvalt is dat, in 2012, de Nederlandse kiezer geen consistentie visie had op dubbele nationaliteit. Aanzienlijk meer respondenten geven zorgen aan over dubbele nationaliteit onder immigranten in Nederland (49%) dan over Nederlandse emigranten in het buitenland (32%). Een derde van alle respondenten had een meer positieve (of minder negatieve) houding ten opzichte van dubbele nationaliteit onder Nederlandse immigranten, dan onder immigranten in Nederland.

Figuur 3. Houdingen ten opzichte van dubbele nationaliteit

Wanneer wij vervolgens kijken met wat voor kenmerken deze verschillende attitudes ten opzichte van dubbele nationaliteit samenhangen, dan zien wij dat etnocentrisme en het ervaren van culturele bedreiging samenhangen met scepsis ten opzichte van dubbele nationaliteit. Echter, de mate waarin iemand zich identificeert met Nederland en nationale identiteit en symbolen (op basis van vijf stellingen) hangt wel samen met een negatieve visie op dubbele nationaliteit voor immigranten, maar niet met dubbele nationaliteit voor emigranten. Oftewel, voor kiezers met een sterk nationaal wij-gevoel is het moeilijk te accepteren dat immigranten Nederlander worden maar ook een wettelijke band behouden met een land van herkomst (“van twee walletjes eten”, “vijfde colonne” etc), terwijl voor diezelfde person het makkelijker is om te accepteren dat een Nederlander in het buitenland een andere nationaliteit erbij neemt (“je blijft toch Nederlander”).

Hoe nu verder?

Deze twee studies maken het mogelijk om te begrijpen hoe politici in Den Haag zijn uitgekomen op een eenzijdig Brexit-voorstel dat wel de Nederlanders in het VK wil helpen, maar voor Britten in ons land alleen een tijdelijke oplossing biedt. Aan de ene kant is er al jarenlang politieke druk van de Nederlandse emigrantengemeenschap voor een meer liberale benadering ten opzichte van dubbele nationaliteit. Deze lobby heeft effectief pogingen om dubbele nationaliteit te beperken tegen gehouden en heeft ervoor gezorgd dat er een voorstel in het regeerakkoord staat om het nationaliteitsrecht ‘te moderniseren’. Het recente voorstel om Nederlanders die in het buitenland invloed te geven op de samenstelling van de Eerste Kamer is een ander duidelijk uitvloeisel van een lobby voor betere politieke vertegenwoordiging van de Nederlandse diaspora.

Aan de andere kant wordt er natuurlijk ook continue aansprak gemaakt op politieke vertegenwoordiging onder de in Nederland wonende immigranten (zie bijv. deze recente opiniebijdrage van mijn collega Sally Wyatt), die als belasting betalende inwoners wellicht een sterkere claim hebben op vertegenwoordiging dan de diaspora in de rest van de wereld. Voor deze groep immigranten is ofwel een uitbreiding van het nationaal kiesrecht van belang, ofwel tenminste een toegang tot het Nederlanderschap met behoud van andere nationaliteit (immers, deze immigranten zijn tegelijk ook emigranten en onderhouden vaak nauwe familie en maatschappelijke banden in land van herkomst). Maar juist omdat deze groep geen nationaal kiesrecht heeft is zij minder aantrekkelijk voor Haagse politici, en bovendien laat het besproken onderzoek zien dat voorstellen voor liberalisering van dubbele nationaliteit onder immigranten politieke risico’s met zich meebrengen: het is voor kiezers makkelijker te accepteren dat Jolien die in Canada woont Canadees wordt en Nederlander blijft, dan dat Fatma die in Nederland woont ons paspoort krijgt en haar Turkse paspoort behoudt.

En zo komen we dus tot dubbele standaarden ten opzichte van dubbele nationaliteit: eerst wordt het ambitieuze voorstel tot modernisering van het nationaliteitsrecht uit het regeerakkoord uitgewerkt in een zeer beperkte noodoplossing in de Brexit-context, en vervolgens wordt dit voorstel afgezwakt tot een eenzijdige oplossing voor de Nederlanders in het Verenigd Koninkrijk. Met een aarzelende VVD, een zeer kritische CDA en complexe verhoudingen in de Eerste Kamer lijkt het er niet op dat er politieke ruimte is om op korte termijn een omvattende aanpassing door te voeren in het nationaliteitsrecht. Zei Heine niet al dat in Nederland alles vijftig jaar later gebeurt?