Een burgerberaad kan helpen, maar kan niet toveren

Het verlagen van de maximumsnelheid of het terugbrengen van de veestapel. De één is blij dat er eindelijk iets tegen klimaatverandering wordt gedaan. Bij de ander stuiten dergelijke maatregelen op veel weerstand, met het boerenprotest als recentste voorbeeld. Hoe komen we uit deze patstelling? 

Een veelgenoemde oplossing: burgers laten meepraten en meedenken. Deze optie ligt op tafel in de Nederlandse politiek. Concreet overweegt de Tweede Kamer een burgerberaad: een kleine groep gelote burgers die zich buigt over het klimaat- en energiebeleid en concrete adviezen formuleert. 

Het huidige debat: Voor- en tegenstanders

De meningen hierover zijn sterk verdeeld, en ook op dit blog kwamen verschillende perspectieven reeds aan bod. Voorstanders betogen dat burgerberaden het tij kunnen keren. Zo stelt Eva Rovers in haar recente boek dat “burgerberaden kunnen leiden tot snellere besluitvorming, beter beleid voor de langere termijn, meer democratisch zelfvertrouwen van inwoners, en meer wederzijds vertrouwen tussen politiek en bevolking”. Kortom, sommigen hebben torenhoge verwachtingen van wat een burgerberaad kan betekenen voor onze democratie.

Dit terwijl tegenstanders beweren dat burgerberaden geen effectieve oplossing zijn en dat ze zelfs problemen teweegbrengen. Zo schrijft Annemarie Kok in NRC dat burgerberaden leiden tot chaos en  “[o]ok de claim dat burgerberaden in hoge mate representatief zijn deugt (…) niet.” Andere critici wijzen eveneens op legitimiteitsproblemen van loting (omdat er geen verantwoordingsmechanisme is) en stellen zij dat burgerberaden geen verandering in het beleid kunnen of moeten bewerkstelligen.  

Een genuanceerde kijk op burgerberaden

Zoals zo vaak is het niet zo zwart-wit. De vraag of burgerberaden bijdragen aan onze democratie is niet afdoende. We moeten ons afvragen in welke mate, wanneer en waarom ze dat kunnen. Pas dan kunnen we een realistisch beeld krijgen van de meerwaarde van burgerberaden.

Hieronder focus ik op een veelbesproken kracht van burgerberaden: Het verhogen van het politiek draagvlak onder burgers. Dit gebruik ik om te tonen dat burgerberaden kunnen helpen, maar niet toveren.

De ‘of’-vraag: kunnen burgerberaden een bijdrage leveren?

Allereerst hebben verschillende studies onderzocht of een burgerberaad kan zorgen voor meer draagvlak voor politieke processen en beslissingen – en daarmee minder politieke ontevredenheid. Dat blijkt inderdaad het geval. En niet alleen onder de kleine groep deelnemende burgers, maar ook onder het bredere publiek als zij horen of lezen over een burgerberaad. Zie bijvoorbeeld deze studies van Shelley Boulianne over de effecten van burgerberaden op deelnemers en niet-deelnemers.

Kanttekening 1: Niet overweldigend

Dit betekent echter niet dat alle burgers plots grote fans van alle adviezen van een burgerberaad worden. Het lijkt nogal vergezocht dat alle boeren ineens een gat in de lucht springen bij de stikstofmaatregelen als deze zouden zijn voorgesteld door een burgerberaad.

Inderdaad, de effecten van een burgerberaad op draagvlak zijn veelal bescheiden. Ze leiden tot meer draagvlak dan wanneer een besluit wordt genomen door de regering zonder inbreng van burgers, maar vaak niet tot wijdverbreide steun voor een besluit. Zeker niet als deze in gaat tegen de eigen voorkeuren.

Kanttekening 2: Niet altijd

Ook moet er aan bepaalde randvoorwaarden worden voldaan voordat een burgerberaad kan leiden tot meer politiek draagvlak. Zo moet de interne kwaliteit van een burgerforum gewaarborgd worden – bijvoorbeeld door een brede diversiteit van deelnemers, een evenwichtige set van sprekers en onpartijdigheid van de tafelbegeleiders. Ook moet een burgerberaad niet op zichzelf staan, maar juist ingekaderd worden in een breder publiek debat en in bestaande politieke besluitvormingsprocessen, zoals Kristof Jacobs en Marie Theuwis hier op stukroodvlees al schreven.

Dit laatste blijkt veelal een heikel punt: Bij een groot deel van de burgerberaden worden de aanbevelingen niet of slechts gedeeltelijk ingevoerd. Zo ook bij de Franse Convention Citoyenne pour Le Climat. Ondanks beloftes van president Macron werd slechts een handvol van de geadviseerde maatregelen daadwerkelijk geïmplementeerd.

Er wordt dikwijls gewaarschuwd voor een averechts effect wanneer burgers het gevoel hebben dat ze er niet toe doen.[1] Uit recent onderzoek blijkt dat een burgerberaad inderdaad kan leiden tot meer ontevredenheid onder de bevolking wanneer de regering de aanbevelingen zonder ze serieus te nemen naast zich neer legt. 

Kanttekening 3: Niet op alle vlakken

Tot slot moeten we erkennen dat een burgerberaad goed is in sommige dingen en minder goed in andere.[2] In de ogen van burgers kan een burgerberaad bijdragen aan een beter dialoog tussen burgers en politiek en geeft het een gevoel van invloed en zeggenschap in de politiek. Dit kan een reden zijn waarom burgerberaden leiden tot meer politiek draagvlak.

Het betekent echter niet dat burgers denken dat burgerberaden een perfecte oplossing zijn voor alle tekortkomingen van het huidige systeem. Ze verwachten dat een burgerberaad de democratie beter –maar niet perfect– doet functioneren op verschillende vlakken, en op sommige vlakken (responsiviteit) meer dan op andere (efficiëntie).

Conclusie: Nood aan nuance

Het huidige debat over burgerberaden wordt veelal gedomineerd door voor- en tegenstanders. We moeten echter erkennen dat burgerberaden met tekortkomingen komen, zonder daarmee gelijk af te doen aan de bijdrage die ze kunnen leveren aan onze democratie. Alleen dan kunnen we een goed beeld krijgen van zowel de waarde als de mitsen en maren.

Foto: “NHS Citizen Assembly 43” by nhscitizen is licensed under CC BY-NC-SA 2.0.

---

[1] Ook door Eva Rovers en hier op stukroodvlees door Josje den Ridder en Franziska de Koning.

[2] Zie bijvoorbeeld Mark Warren’s problem-based approach.