Een klimaat-burgerberaad: werkt dat wel?

In haar recentste rapport signaleert het IPCC dat beleidsmakers te langzaam reageren op de klimaatcrisis. Om klimaatverandering tegen te gaan is het echter cruciaal om een adequaat klimaatbeleid formuleren waar bovendien de brede samenleving achterstaat. Veel maatregelen vallen of staan immers met het gedrag van individuele burgers.

In haar nieuwste boek ‘Nu is het aan ons: Oproep tot echte democratie’ schuift Eva Rovers burgerberaden naar voren als oplossing voor de klimaatproblematiek. Burgerberaden zijn, in het kort, een manier van burgerparticipatie waarvoor een kleine groep burgers, meestal 100 tot 150, worden ingeloot en door middel van discussie of deliberatie met een reeks beleidsaanbevelingen komen. Er zijn ondertussen veel voorbeelden van klimaat-burgerberaden maar de bekendste zijn wellicht de Franse klimaatconventie (2019) en het Britse klimaat-burgerberaad (2020).[1]

Een klimaat-burgerberaad als oplossing voor de klimaatcrisis, kan deze vorm van burgerparticipatie dat wel waarmaken?

Burgers kunnen tot goede aanbevelingen komen

Uit meerdere overzichtstudies naar burgerberaden, blijkt dat burgerberaden inderdaad in staat zijn om een doordacht beleid op te stellen, zoals Eva Rovers ook aangeeft in haar boek.  Als een burgerberaad goed is opgezet, krijgen de deelnemende burgers inzicht in het onderwerp en de belangen en waarden die bij verschillende bevolkingsgroepen leven. Daarnaast zijn ze ook in staat deze te integreren in coherente aanbevelingen. Zo kan een burgerberaad vernieuwende aanbevelingen doen op onderwerpen waar verkokering of partijbelangen domineren.

Echter, wat doorslaggevend is voor het uiteindelijke succes van zo’n burgerberaad is dat de aanbevelingen als legitiem worden gezien door beleidsmakers en de bredere samenleving. Legitimiteit naar beleidsmakers toe is cruciaal om de aanbevelingen om te zetten naar beleid. Legitimiteit naar de bredere samenleving toe is cruciaal voor de daadwerkelijke opvolging van dat beleid.

De noodzaak om beleidsmakers te betrekken

Burgerraden zijn in de regel niet-bindend, wat betekent dat de aanbevelingen niet perse worden uitgevoerd. De implementatie hangt vaak volledig af van beleidsmakers. Om een impact te hebben moet het burgerberaad dus door beleidsmakers als legitiem worden gezien. Onderzoek geeft aan dat dit met name sterk wordt bepaald door twee factoren.

(1) Instrumentele overwegingen spelen een belangrijke rol: zijn beleidsmakers het eens met de aanbevelingen, passen ze bij wat ze voor het burgerberaad al wilde? Dan zijn ze (uiteraard) meer geneigd de aanbevelingen op te volgen.  

(2) Maar nog belangrijker is het beeld dat beleidsmakers hebben van burgerparticipatie. Als zij overtuigd zijn van de meerwaarde van een burgerberaad, dan zijn meer geneigd om de aanbevelingen om te zetten tot beleid, ook als ze het er niet noodzakelijk helemaal mee eens zijn.

Hoe doe je dat? Door politici bij het burgerberaad te betrekken (dus niet: politici op afstand houden). Dat kan in verschillende vormen, gaande van observeren aan de zijlijn, tot mee aan tafel delibereren. Uiteindelijk is het toch de regering die met de aanbevelingen aan de slag moet, dus je wil ‘political detachment’ vermijden.

De noodzaak om de bredere samenleving te betrekken

Het is daarnaast belangrijk dat de uitkomst van het burgerberaad wordt gesteund door de bredere samenleving. Loting wordt vaak voorgesteld als de ideale manier om burgers te selecteren, aangezien ieder een gelijke kans heeft om uitgeloot te worden. In de praktijk zien we echter dat burgers met meer tijd en politieke interesse vaker deelnemen.

Niet-deelnemende burgers zien loting ook niet perse als meer legitiem dan zelfselectie. Burgers willen gewoon weten dat als ze dat hadden gewild, ze zelf hadden kunnen meedoen. Als burgers de mogelijkheid hebben om zelf de beslissing te beïnvloeden, leidt dit tot een meer legitieme uitkomst, terwijl voor hen de kwaliteit van de beslissing (en de deliberatie) niet bepalend is.

Burgerberaden halen hun legitimiteit in de bredere samenleving dus niet uit loting en deliberatie, omdat deze procedures in de praktijk niet perse als meer legitiem worden gezien. Een bepalende factor voor de legitimiteit lijkt eerder dat iedere burger een kans heeft om zijn mening te laten horen, zoals bijvoorbeeld via een vorm van referendum (of een andere manier van burgerparticipatie waarop de bredere samenleving ook zelf mee de beslissing kan beïnvloeden).[2]

De spanning tussen deliberatie en participatie

Een burgerberaad kan dus werken. Het kan op zichzelf al een bijdrage leveren door vernieuwende aanbevelingen te doen. Maar als je ook wil dat beleidsmakers en de bredere samenleving mee zijn, moet je letten op de spanning tussen deliberatie en participatie. Deliberatie met een kleine groep burgers is goed voor het formuleren van een geïnformeerd klimaatbeleid, participatie (van politici en de bredere samenleving) is goed voor het invoeren en opvolgen van dat beleid.

De verbinding tussen deelnemers en de bredere samenleving, zowel beleidsmakers als niet-deelnemers, is dus van groot belang. In de praktijk betekent dit dat beleidsmakers het beste formeel geïntegreerd worden in het proces en dat het burgerberaad wordt gecombineerd met bv. een vorm van referendum (of een andere manier van burgerparticipatie waarop de bredere samenleving ook zelf mee de beslissing kan beïnvloeden).

[1] Maar ook in Spanje, Ierland, Denemarken en tal van andere lokale, regionale en nationale beleidsarena’s vonden en vinden burgerberaden plaats. In Nederland vond bijvoorbeeld een klimaatburgerberaad in Amsterdam plaats en zal er één plaatsvinden in Gelderland.

[2] Het boek van Eva Rovers spreekt vanuit die optiek terecht over een combinatie van een burgerberaad met een vorm van referendum, het zogenaamde preferendum.

“NHS Citizen Assembly 43” by nhscitizen is licensed under CC BY-NC-SA 2.0.