Enkele gedachten bij het referendumdebat

Vandaag bespreekt de Tweede Kamer de invoering van het bindend, correctief referendum. Het is de tweede ronde van een voorstel tot wijziging van de grondwet. Dat betekent dat het voorstel een tweederde meerderheid nodig heeft, allereerst van de Tweede Kamer en daarna van de Eerste Kamer.

Een paar gedachten en mogelijke misverstanden.

Waarom een correctief referendum?

Er zijn twee voorname argumenten voor dit instrument.

Ten eerste is het bindend, correctief referendum een belangrijk sluitstuk van de vertegenwoordigende democratie. Het biedt een oplossing voor inherent risico van de vertegenwoordigende democratie, dat bekend staat als de Ostrogorski-paradox. Die paradox houdt in dat in een vertegenwoordigend stelsel een wiskundige zekerheid parlementaire meerderheden kunnen ontstaan die niet de bedoeling waren van de burgers die dat parlement aanstuurden. Dat komt omdat burgers hun diverse voorkeuren moeten samenbundelen in een enkele stem. Ongeacht of kiezers de volksvertegenwoordigers liefst een vrij mandaat willen geven, of juist willen binden aan hun specifieke voorkeuren: De Ostrogorski-paradox toont dat de aansturing van de volksvertegenwoordiging inherent op punten imperfect zal zijn. Dat geldt ook in een evenredig meerpartijenstelsel als het Nederlandse. En dat risico wordt nog eens vergroot door een tweede ronde van aggregatie van voorkeuren, namelijk de coalitievorming.

Ten tweede is het referendum een middel dat een brede steun kent onder groepen kiezers die vaker buitenspel staan of zelfs structureel minder goed worden vertegenwoordigd in persoon en in beleid. Dat geldt bijvoorbeeld voor lageropgeleiden. Anders dan veel andere participatievormen is de kloof tussen groepen kiezers bij het referendum betrekkelijk klein. Alleen verkiezingen zijn egalitairder.

De Staatscommissie Parlementair Stelsel (onder leiding van Johan Remkes) pleitte daarom nadrukkelijk voor de invoering ervan, met gepaste drempels. Lees hier de argumentatie.

Over welk referendum hebben we het?

Hoedt u voor onjuiste vergelijkingen in het referendum-debat.
Het referendum in het liggende voorstel is:

• bindend (het is dus geen optie voor de regering om een geldige uitkomst opzij te schuiven);
• door burgers geïnitieerd; en
• correctief (dwz alleen ter correctie van recent door parlement aangenomen wet).

Dat is wezenlijk anders dan bijvoorbeeld het Brexit-referendum. Dat was immers:

• niet bindend,
• niet door burgers geïnitieerd (maar door de Conservatieve partij van David Cameron), en
• niet correctief maar een voorstel dat juist aan een wetgevingsproces vooraf ging. Dat leidde tot verwarring wat nu precies bedoeld werd met Brexit.

Toch zien we in het referendum-debat vaak dat het spook van Brexit wordt gebruikt als reden om een referendum af te wijzen. En anders wel soortgelijke referenda, zoals het controversiël Catalaanse onafhankelijkheidsreferendum. Dat was (althans, voor de initiatiefnemers van het Catalaanse bestuur):

• wel bindend, maar
• niet bottom-up maar top-down georganiseerd, en
• niet correctief.

Hetzelfde geldt vaak ook voor referenda waarin presidenten en andere dictators in onvolgroeide democratieën hun eigen macht proberen te vergroten. Ook dat is geen juist vergelijkingsmateriaal.

Ook het Zwitserse model staat ver af van dit voorstel. Onderdelen zijn vergelijkbaar. Maar het Zwitserse model is omvattender, kent een eeuwenlange traditie, en heeft verregaande grondwettelijke implicaties. Het Nederlandse voorstel is in die vergelijking een heel specifiek instrument.

Waarom dan deze combinatie van bindend, bottom-up en correctief? Bottom-up is relevant, omdat door de regering geïnitieerde referenda een groter risico dat ze uit politiek opportunisme worden uitgevaardigd. Zie bijvoorbeeld Camerons Brexit-referendum en pogingen van dictators om hun macht te vergroten. Het correctieve element is van belang als aanvulling op de vertegenwoordigende democratie. Niet-correctieve referenda lopen het risico dat ze het een bypass zijn van het vertegenwoordigende proces. Dat dreigt het referendum het kind (de vele voordelen van vertegenwoordigende democratie) met het badwater weg te gooien.

En dat onderscheid tussen bindend en niet-bindend? Ach, dat is in de praktijk minder cruciaal dan het lijkt. Het Brexit-referendum met zijn nipte uitslag was formeel niet-bindend, maar in de praktijk onwrikbaar. Zwitserse referenda, daarentegen, zijn formeel zeer bindend, maar in de praktijk wordt de soep niet altijd zo heet gegeten als ze wordt opgediend. En ook in het Nederlandse voorstel komt de bal bij een geldige uitslag gewoon weer te liggen bij de Tweede Kamer.

De uitkomstdrempel

Er is echter iets vreemds gebeurd. In de eerste ronde van deze wet is het voorstel voor invoering eigenlijk kapot-geamendeerd. Dat heeft te maken met de uitkomstdrempel (een minimumpercentage van de bevolking dat voor of tegen moet stemmen voordat het referendum geldig is). De uitkomstdrempel is een goed principe; zeker beter dan de vermaledijde opkomstdrempel uit de vorige referendumwet die voorstanders voor een strategisch dilemma plaatste.

Maar de uitkomstdrempel is via een amendement en zonder enige publieke discussie zó hoog gelegd, dat de drempel praktisch onhaalbaar is. Geen van de drie nationale referenda zou geldig zijn geweest. En datzelfde zou gelden voor slechts 2 van de 17 vergelijkbare referenda in democratische landen; of 3 van de 30, als we ook referenda meenemen die tegelijk met verkiezingen werden georganiseerd. De uitkomstdrempel is dus onrealistisch hoog.

En deze drempel is ook onnodig hoog: al vanaf een veel lagere drempel (25% to 30%) neemt de representativiteit in de praktijk niet meer toe, zo blijkt uit onderzoek. De representativiteit is sowieso geen groter probleem bij referenda dan bij verkiezingen, concludeert Zwitsers onderzoek.

Het is bovendien heel vreemd dat een specifieke uitvoeringsbepaling in de Grondwet wordt gestopt. Liever stoppen we de principes erin, net zoals bij het kiesstelsel. De Grondwet is in Nederland zó moeilijk te veranderen, dat al te specifieke uitvoeringsbepalingen er beter niet in geregeld worden.
Het is op zijn minst opvallend dat de Tweede Kamer en zeker ook de Eerste Kamer akkoord gingen met een amendement dat een uitvoeringsbepaling in de Grondwet stopt dat (1) niet beargumenteerd is, en (2) de uitvoerbaarheid van die wet nadrukkelijk op het spel zet. Er zijn reële alternatieven voor een rigide vastgestelde uitkomstdrempel in de Grondwet. De eerste is een uitkomstdrempel die wordt gedefinieerd aan de hand van principes (representativiteit, haalbaarheid, tegenwicht). De tweede is een uitkomstdrempel die binnen iets ruimere marges wordt bepaald, waarbinnen via gewone wetgeving de finale hoogte kan worden vastgesteld.

Deze problemen en alternatieven zijn in 2020 nog benoemd in drie papers die Frank Hendriks, Kristof Jacobs, en ikzelf op verzoek van de Eerste Kamer schreven.

Kortom, het wordt een merkwaardig debat. De invoering van een bindend, correctief referendum blijft een waardevolle aanvulling. Maar de hoogte van de uitkomstdrempel dreigt die mogelijke invoering een dode letter in de Grondwet te maken.

Gaan nee-stemmers eerder stemmen bij referenda?

Dat is in Nederland in 2016 en in 2018 niet het geval geweest, zo blijkt uit de onderzoeken van Henk van der Kolk in het Nationaal Referendum Onderzoek van elk van beide jaren. Sterker nog, het empirische bewijs suggereert dat het eerder de voorstanders waren die gingen stemmen dan tegenstanders. Maar er waren simpelweg meer tegenstanders dan voorstanders.

De ruis die met name na 2018 optrad in verschillende commentaren (die stelden dat vooral tegenstanders gemotiveerd waren te gaan stemmen) barstten van de ecologische fouten.

Gaat het voorstel het halen?

Dat weet ik niet. Maar stappen rond het referendum hangen in Nederland samen met bepalingen die zijn afgedwongen in het regeerakkoord. Zie hier een historische analyse met Charlotte Wagenaar en Kristof Jacobs over de opkomst en ondergang van de Nederlandse referendumwet.