Formeren bij de buren

De huidige kabinetsformatie is vandaag 231 dagen bezig. Hiermee is deze formatie de langstdurende kabinetsformatie in de Nederlandse geschiedenis. Ook in Duitsland zijn coalitieonderhandelingen al jaren een vast onderdeel van de vorming van een regering op federaal niveau. Na de verkiezingen gaan partijen samen gesprekken aan, onderhandelen over politieke kwesties en over de verdeling van regeringsfuncties.

Het proces van formeren in Duitsland heeft een vergelijkbare uitkomst (een akkoord te bereiken waar de coalitiepartijen zich de komende vier jaar aan gebonden weten). In beide landen zijn er geen wettelijke vereisten voor de coalitieformatie. Hoe verschillende de weg naar een coalitieakkoord in Berlijn en Den Haag?

Formeren is faseren

Zowel in Nederland als in Duitsland is de formatie in verschillende fases ingedeeld. In Nederland hanteren we sinds 2012 de driedeling verkenning-informatie-formatie. In de verkenningsfase spreekt een verkenner met de fractievoorzitters over wat er nodig is. Dit gebeurt in de periode na de verkiezingen maar vóór de beëdiging van de nieuwe kamer. Als de Tweede Kamer eenmaal beëdigd is, kan deze formeel een informateur aan stellen. De eerste informateur spreekt met verschillende constellaties van partijen om te kijken wat er mogelijk is. Er blijft dan één constellatie staan, dan wel omdat deze voor de hand ligt (2012), ofwel omdat alle andere geblokkeerd zijn (2021). De informateur gaat dan met de fractievoorzitters en secondanten van die constellatie in gesprek. Als alles goed gaat, komt hier een regeerakkoord uit.

Als de Kamerfracties van de onderhandelende fractievoorzitters deze tekst geaccordeerd hebben, wordt er een formateur aangesteld door de Tweede Kamer. De formateur spreekt met de beoogde bewindspersonen. Parallel hieraan houden sommige partijen, zoals de PvdA, een congres over het onderhandelingsresultaat. Aan het slot van de formatiefase beëdigt de Koning de bewindspersonen.

In Duitsland is de fasering iets anders. In Duitsland begint het onderhandelingswerk voor de partijleiding traditioneel met het sluiten van de stembureaus en de eerste extrapolatie van de resultaten op verkiezingsavond. Het begin van de formatie is de Elefantenrunde, een TV-debat op avond van de verkiezingsuitslag waar de leiders van de gekozen partijen naast een algemene reflectie over de campagne ook hun voorkeuren voor een coalitie uitspreken. De eerste schoten zijn dus publiek.

Vervolgens vindt een eerste, verkennende fase (in het Duits: Sondierungsgespräche) plaats. De partijleiders testen in gesprekken met een of meer potentiële coalitiepartners of er een gemeenschappelijke basis is voor onderhandelingen. Tot het recente verleden speelden deze gesprekken een nogal ondergeschikte rol: de coalitiemogelijkheden waren beperkt en vaak was het voor partijen mogelijk om met hun directe voorkeuren voor partners een meerderheid te vinden. Zo duurden deze gesprekken in de eerste vier verkiezingen na de Duitse hereniging in 1990 tussen drie en elf dagen.

Sinds 2013 duren deze Sondierungsgespräche echter langer.[1] Bij succes stellen partijen het resultaat van de eerste, verkennende fase voor in een Sondierungspapier. Dit hebben de SPD, Grünen en FDP op 15 oktober gepubliceerd. De belangrijkste pijlers en hoofdlijnen staan op ruim 12 pagina’s (4500 woorden).

Na deze fase gaan de partijen over tot coalitieonderhandelingen (Koalitionsverhandlungen) om een regeerakkoord (Koalitionsvertrag) te formuleren. Voordat het contract wordt ondertekend, vindt er een interne partijratificatie plaats. Hiervoor kunnen partijen verschillende groepen deelnemers inzetten: ofwel de partijleiding, afgevaardigden of alle leden. Meestal worden de partijleden vooraf op verschillende momenten betrokken, bijvoorbeeld voordat coalitieonderhandelingen of verkennende gesprekken worden gestart. Deze beslissingen worden vaak overgelaten aan het partijcongres, omdat dit het hoogste besluitvormende orgaan van de partij vertegenwoordigt. Een trend van de laatste jaren is de ondervraging van leden. De SPD voerde in 2013 voor het eerst een dergelijk onderzoek uit na de coalitieonderhandelingen met CDU en CSU. De leden konden binnen een week per post stemmen of het partijbestuur het regeerakkoord met de CDU en CSU moest sluiten.

Pas hierná wordt het parlement actief. Op voordracht van de Bundespräsident kiest de Bundestag de Bundeskanzler. De Grondwet omschrift de procedure: er is geen debat en er moet in de eerste ronde een absolute meerderheid voor de nieuwe kanselier zijn. Mocht er ook na de tweede ronde geen absolute meerderheid zijn voor een kandidaat kan een kandidaat met relatieve meerderheid worden gekozen. De Bondspresident moet de gekozen kandidaat binnen zeven dagen benoemen of kan besluiten om de Bondsdag te ontbinden.

Verkenners, formateurs en fracties

Een opvallend verschil tussen de formatieprocessen is dat er in Nederland allerlei verkenners, formateurs en informateurs worden aangesteld om het proces te leiden. Formeel is de formateur politiek neutraal. Dit zijn soms nauwe politieke vrienden van de winnaar van de verkiezingen, soms zijn dit oud-gedienden van een partij die juist weinig kans heeft om in de regering te komen. Tot 2010 wees de Koning(in) deze aan. De informateur vertegenwoordigde zo de monarch in dit proces. Sinds 2012 heeft de Tweede Kamer een leidende rol en benoemt de Kamer de informateur. De informateur is zo de vertegenwoordiger van een Kamer die zelf op zoek moet naar de meerderheid.

De rol van de informateur verschilt van fase tot fase. Als er nog geen beoogde coalitie is, nodigt de informateur fractievoorzitters uit en praat met hen over de mogelijkheden. Als de fractievoorzitters onoverkomelijke verschillen hebben die het proces onmogelijk maken, gaat een informateur soms uit armoede maar met vertegenwoordigers uit de maatschappij praten. Uiteindelijk blijft er één beoogde coalitie over. Als deze vaststaat, verandert de rol van de informateur. Deze wordt voorzitter van de coalitie-onderhandelingen en kan inhoudelijk mee denken en beleidsmatige of tekstuele suggesties doen.

In Duitsland mist zo’n leidende figuur. Aangezien het Duitse systeem de positie van de formateur ontbeert en de Bondspresidenten in het verleden terughoudendheid hebben getoond, hebben partijen bij het voeren van deze gesprekken de grootst mogelijke vrijheid. Coalitiegesprekken in Duitsland is ‘freestyle onderhandelen’. Omdat er in Duitsland, net als in andere landen, in toenemende mate sprake is van politieke fragmentatie moeten Duitse partijen ideologisch meer heterogene coalities omarmen en ‘meer creativiteit’ tonen bij het vinden van coalities. De recente verkenning heeft hierdoor meer het karakter van een chaotische free-for-all: de leiders van de partijen verkennen allerlei varianten.

Dit jaar beseften Die Grünen en de liberale FDP dat zij samen de sleutel tot het Kanzleramt, het Duitse Torentje, hadden. Dus orkestreerden zij samen de gesprekken in allerlei paren: FDP & SPD, Die Grünen & SPD, FDP & CDU/CSU en Die Grünen & CDU/CSU. Deze gesprekken vinden plaats tussen partijleiders maar ook tussen een wat grotere groepen van leidende politici. De Sondierungsteams bestonden uit groepen van 6 politici (SPD) of 10 politici (Die Grünen/FDP). De gesprekken verlopen vrij open: politici delen de inhoudelijke bezwaren tegen aspecten van de programma’s van de andere partijen niet alleen binnenkamers maar ook in persconferenties en media-interviews.

Maar zelfs in de tweede fase, de Koalitionsverhandlungen is er niet één leider. Dit jaar onderhandelen 276 politici over de inhoud van het Koalitionsvertrag. Dat doen ze in 22 werkgroepen over inhoudelijke thema’s. Deze hebben ongeveer twee weken de tijd om hun teksten aan te leveren. De hoofdonderhandelaars hebben hun heldere instructies gegeven over het eindproduct: 6 pagina’s in grootte 11 met anderhalve regelafstand.

De 22 werkgroepen hebben driekoppige voorzitterschappen die lastige kwesties moeten oplossen. De partijleiders gezamenlijk hebben uiteindelijk het stuur in handen: zij hebben de onderhandelaars aangesteld en met hun keuze deels de uitkomst beïnvloedt. De hoofdonderhandelaars voegen de 22 documenten samen en redigeren deze. Onopgeloste kwesties die noch in de werkgroepen, noch in de voorzittersteams opgelost kunnen worden, komen op hun bordje terecht en moeten worden opgelost.

Het proces in Berlijn is hierdoor minder strak georganiseerd dan het helder geleide en ordentelijke proces in Den Haag. Tegelijkertijd zorgen de personen van de verkenner en de informateur ervoor dat de Nederlandse politici geen eigenaar hoeven te zijn van de formatie. Maandenlang kunnen ze richting zo’n goedbedoelende informateur hun veto’s blijven uitspreken zonder tot elkaar te komen.

Wie praat er mee?

In Nederland onderhandelen de partijleiders en hun secondanten. De gesprekken verlopen in Nederland in absolute radiostilte. Dat gaat gepaard met oud-Hollandse platitudes als “een broedende kip moet je niet storen”. We weten dat ingewikkelde kwesties op een zijtafel door specialisten worden voorbereid. Wie daar zitten is formeel niet bekend. In 2017 onderhandelde de toenmalige staatssecretaris Wiebes op zo’n zijtafel mee, buiten het oog van het publiek. Er was een verzoek op basis van de Wet Openbaarheid Bestuur nodig om zijn rol duidelijk te krijgen.

Een grote rol is weggelegd voor ambtenaren. Er fungeren twee gedetacheerde ambtenaren van Algemene Zaken als secretarissen van de formatie. Zij maken gespreksverslagen in de eerste fase en voeren de pen over het regeerakkoord. De Rijksvoorlichtingsdienst doet de woordvoering. Maar er sluiten ook andere actoren aan: Terwijl veel Kamerleden moeten wachten op wat er uit de onderhandelingen komt, schuiven de directeur van het CPB, de president van De Nederlandse Bank en de voorzitter van de studiegroep begrotingsruimte aan om te bespreken waarvoor begrotingsmatig ruimte is voor plannen vanuit de politiek. Ook de SCP-directeur leverde een bijdrage met de sociologische diagnose van het land of de PBL-directeur met berekeningen van wat nodig is om de klimaatdoelen te halen.

In Duitsland is het veel duidelijker wie onderhandelt: de 276 politici die in 22 werkgroepen over de verschillende hoofdstukken van het akkoord (denk digitalisering, arbeid, klimaat, migratie) discussiëren, zijn voor een groot deel Mitglieder des Bundestages (MdBs). Een snelle telling leert dat van de 276 onderhandelaars er 160 MdBs zijn.

De rest heeft een functie elders: een deel zijn politici uit de Länder (76), waarvan ruim de helft minister-presidenten (5) en ministers (34) van deelstaten zijn. De anderen zijn lid van een Landtag. Maar voor die Grünen onderhandelt zelfs een fractiemedewerker van een deelstaat mee. Er onderhandelen ook 20 Duitse leden van het Europees Parlement en 12 lokale politici mee. 8 onderhandelaars hebben op dit moment geen politieke functie: dit zijn met name oud-politici, alhoewel er voor de FDP ook een museumdirecteur en uitgever meeonderhandelen. Er zijn hier in beperkte mate verschillen in zichtbaar. Bij de SPD onderhandelen relatief veel landelijke politici (onder wie vier van de vijf zittend minister) en deelstaatpolitici. Voor Die Grünen onderhandelen relatief veel Europarlementariërs. En voor de FDP relatief veel gemeentelijke politici. Zie Figuur 1.

Een recent overzicht van Kannenberg, Schindler en Schüttemeyer laat zien dat het aantal deelnemers tussen 2002 en 2017/18 meer dan verzesvoudigd is in deze belangrijke onderhandelingsronde. Ook is het aandeel Bondsdagleden gedaald van 86 naar 52 procent. Het aantal regeringsfunctionarissen op het niveau van de federale staten en de leden van de partijleiding op federaal niveau (presidium of bestuur) is aanzienlijk toegenomen. Hetzelfde geldt voor partijleden die betrokken zijn bij de onderhandelingen in de werkgroepen.

Wie er onderhandelt, is daarmee veel duidelijker dan in Nederland. Bovendien is de notie dat je lekken kan beheersen als bijna 300 mensen onderhandelen ook ondenkbaar. Dat betekent dat er veel meer inhoudelijk wordt gecommuniceerd over de beleidskeuzes tijdens de formatie. Het proces is transparanter richting het electoraat en de fracties.

De Jamaica-Sondierungen (CDU, CSU, FDP, Die Grünen) in 2017 waren een groot media-evenement. Tweets en interviews zorgden tijdens deze gespreksrondes herhaaldelijk voor onrust. Meerdere keer fotografeerden en twitterden politici bijvoorbeeld documenten van de (eigenlijk) niet-openbare gesprekken. Hoewel dit kan helpen om een ​​geïnformeerd publiek te creëren, waren deelnemers kritisch over het ‘lekken’ van informatie.

In Nederland worden fracties op een ochtend geconfronteerd met een regeerakkoord waar ze een paar uur later mee moeten instemmen om vervolgens er vier jaar aan gebonden te zijn. In Duitsland is zo’n akkoord, waar partijen ook aan gebonden zijn, een product wat door een groot deel van de fracties zelfs en – sterker nog – door een aanzienlijk deel van de politieke partijen buiten Berlijn is meegeschreven.

Nederland-Duitsland

Zowel in Nederland als Duitsland bepalen de komende weken in grote lijnen welk beleid er gevoerd gaat worden. Coalitiefracties onderwerpen zich aan een regeerakkoord en spreken af om belangrijke kwesties onderling af te stemmen. Toch zijn er grote verschillen tussen de Nederlandse en de Duitse formaties. Grofweg zou je kunnen stellen dat de belangrijkste actoren tijdens de Nederlandse onderhandelingen de partijtop is, gevolgd door politiek neutrale, ambtelijke actoren, en dat de fractieleden maar in heel beperkte mate inspraak hebben. In Duitsland is de machtsbalans anders: de partijtop staat nog steeds bovenaan maar fractieleden en leden van de partij hebben een grotere rol. Ambtelijke actoren hebben hier geen rol.

In Nederland is het proces verambtelijkt en sterker gedepolitiseerd dan in Duitsland. Dat levert een keurig doorgerekend regeerakkoord op Nederland en in Duitsland een akkoord dat breder gedragen is binnen de partijen. De Nederlandse onderhandelingen reflecteren zo drie aloude principes van de Nederlandse politiek: depolitisering, geheimhouding en topoverleg. Door het proces te verambtelijken worden ingewikkelde ideologische problemen tot technische kwesties gereduceerd. Dat maakt het makkelijker om afspraken te maken. Voor de thema’s die politiek wel gevoelig zijn, helpt het om buiten de ogen van het publiek compromissen te sluiten. En naarmate onderwerpen belangrijker worden, wordt het aantal betrokkenen kleiner. Coalitie-onderhandelingen in Nederland zijn Chefsache: alleen de top onderhandelt.

[2] 31 dagen in 2013, 30 dagen voor de eerste, mislukte ronde in 2017 en 48 dagen in 2018 voor de tweede ronde na de verkiezingen van 2017.