Niemand kan in de toekomst kijken, maar het ziet er naar uit dat we een raadgevend referendum gaan krijgen over de onlangs gewijzigde Wet Inlichtingen- en veiligheidsdiensten (sleepwet). De grens van 300.000 steunbetuigingen schijnt te zijn bereikt. Een referendum waarnaar door de formerende partijen niet reikhalzend wordt uit gezien, om het voorzichtig te stellen.
Een tweede referendum in twee jaar. Het instrument voorziet kennelijk in een behoefte, zou je kunnen zeggen.
Wat gaat er gebeuren?
Kan de regering een referendum over de sleepwet voorkomen?
Waarschijnlijk zullen we bij gelegenheid van de gemeenteraadsverkiezingen (maart 2018) de vraag voorgelegd krijgen of met de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten de juiste balans is getroffen tussen de veiligheidsbelangen – behartigd via de operationele mogelijkheden van de veiligheidsdiensten – en de grondrechtelijke belangen van burgers en organisaties (privacy, vrijheid van informatievergaring en meningsuiting, e.d.). Een heel wat minder ingewikkeld vraagstuk dan de kluwen van vraagstukken die bij de goedkeuringswet van het EU-Oekraïne Associatieverdrag voorlag. Een controversieel vraagstuk ook waar heel verschillend over wordt gedacht, ook binnen partijen. Een goed onderwerp om eens te oefenen met het referendum; want referenderen moet we in Nederland echt nog leren.
Er wordt inmiddels wel flink gespeculeerd. Kan de regering niet een referendum voorkomen door alsnog de Wet raadgevend referendum snel in te trekken? (Zoals de Kiesraad bij monde van een woordvoerder theoretisch mogelijk acht.) Of misschien snel de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten te wijzigen, zodat het onderwerp van het referendum wegvalt?
Nee. Dat kan niet.
Ook de regering mag tijdens de wedstrijd de doelpalen niet verzetten
De Wet raadgevend referendum intrekken kan natuurlijk altijd, maar dan zal het raadgevende referendum over de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten toch gewoon afgehandeld worden onder de regels van de oude Wet raadgevend referendum. Je kunt niet tijdens de wedstrijd de goalpalen gaan verzetten. Wetten en ook de intrekking van wetten hebben – op grond van het rechtszekerheidsbeginsel (een van de meest fundamentele beginselen van een rechtsstaat) – in beginsel geen terugwerkende kracht.
Het snel wijzigen van de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten stuit op datzelfde rechtszekerheidsbeginsel. En dat dan nog los van de totale politieke chaos die zo’n manoeuvre zou veroorzaken en de smet die het op de betrouwbaarheid van de overheid zou werpen. Zeker het snel wijzigen van de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten zou, als dat nog zou kunnen, vals spel zijn.
De Wrr kan alleen expliciet worden ingetrokken
Maar wat dan met artikel 128 van de Wet raadgevend referendum (Wrr)? Dat artikel zegt toch dat de Wrr vervalt als de grondwetsherziening die voorziet in een correctief referendum in werking treedt?
Ja, dat staat er zeker, maar die grondwetsherziening gaat er niet komen. En door het feit dat de wet met de grondwetsherziening tot een correctief referendum er niet komt (niet zal worden aangenomen), kan die ook niet in werking treden. En dat betekent dat ook de Wet raadgevend referendum niet automatisch gaat vervallen. De Wrr zal uit het juridische leven moeten worden getild door expliciete intrekking. Wellicht is het verstandig om daarmee – als dat al het plan is – even te wachten tot aan het referendum van maart 2018 (en dat allemaal onder het voorbehoud dat al de 300.000 gezette handtekeningen geldig zijn natuurlijk).
We gaan het zien.
Het bewuste artikel 128 Wrr
Voor wie het eens na wil lezen: hierbij de tekst artikel 128 Wet raadgevend referendum.
Artikel 128
1. Deze wet treedt in werking met ingang van de eerste dag van de vierde kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst en vervalt op het tijdstip waarop de wet of wetten ter uitvoering van de in het voorstel tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum, ingevoegde paragraaf 1A van hoofdstuk 5 van de Grondwet in werking treedt of treden.
2. Ten aanzien van wetten waarvoor op het tijdstip van het vervallen van deze wet de termijn voor het indienen van een inleidend verzoek tot het houden van een referendum is ingegaan, blijft het bepaalde in deze wet ook na dat tijdstip van kracht.
Biedt artikel 12 Wrr dan uitkomst?
Artikel 12, eerste lid, van de Wet raadgevend referendum is toegepast waardoor (delen van) de wet spoedhalve inwerking is getreden. Dat doet niet af aan de referendabiliteit. Er kan nog steeds een referendum over de Wiv 2017 (Sleepwet) worden gehouden – ook over de al in werking getreden gedeelten. Zie het laatste zinsdeel van artikel 12, eerste lid, Wet raadgevend referendum (beginnend met ‘onverminderd…’).
Kan er een referendum komen over de intrekkingswet van de Wet raadgevend referendum?
Het gisteren gepubliceerde regeerakkoord stelt: ‘De Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken.’ Zou je over de intrekking van de Wet raadgevend referendum nog een referendum kunnen houden? Nee helaas niet.
Zelfs in het onwaarschijnlijke geval dat de intrekkingswet raadgevend referendum een uitgestelde inwerkingtredingsbepaling zou kennen, en dus niet onmiddellijk na bekendmaking inwerking treedt (onmiddelijke inwerkingtreding is de regel) gaat dat niet lukken. Onze Grondwet bepaalt (art. 87) dat een wetsvoorstel een wet wordt nadat het is bekrachtigd door de regering. Dat gebeurt meestal onmiddellijk na het aannemen van het voorstel door de Eerste Kamer.
Update 12-10-2017
Aanpassing naar aanleiding van de discussie en ter verduidelijking
Gebruikelijk is de wet daarop ook direct inwerking te laten treden (onmiddellijke inwerkingtreding, dus aansluitend op de bekendmaking van de wet met inachtneming van de termijnen van de Bekendmakingwet). Zo’n termijn zal op zich meestal te kort zijn om dan nog succesvol een referendum te kunnen lanceren. De Wet raadgevend referendum (Wrr) kent daarom termijnen (en ook beslissingen) die ervoor moeten zorgen dat referenda mogelijk blijven. De techniek is dat een wet niet eerder in werking kan treden dan op het laatste moment waarop nog om een referendum kan worden verzocht. Maar geldt dat nu ook voor de Wrr zelf, met name voor de intrekkingswet van de Wrr? Je zou kunnen zeggen van niet (ook als is de Wrr in de Wrr zelf niet uitgezonderd). Als de Wrr wordt ingetrokken is daarvan de hele bedoeling dat er geen referendum meer kan worden gehouden. En eigenlijk is met een aangenomen intrekkingswet Wrr de wet die referenda mogelijk maakte weg. Aan de andere kant kan je volhouden dat ook (of wellicht juist) over de intrekking van de Wrr moet kunnen worden gereferendeerd.
De regering stelde zich in 2002 bij het voornemen tot intrekking van de Tijdelijke referendumwet (Trw), die tussen 1999 en 2004 gold, op het eerste standpunt. De intrekkingswet maakte het door de gehanteerde methodiek van uitzondering en inwerkkingstredingstechniek onmogelijk om over de intrekkingswet van de Trw nog een referendum te organiseren.
Dat ging de Raad van State, die in 2002 adviseerde over het voorstel van de intrekkingswet (Kamerstukken II 2002/03, 28 739, A) Trw, té ver. De Raad oordeelde als volgt.
“Een inwerkingtredingsbepaling die de toepasselijkheid van de geldende Trw op de mogelijkheid van het indienen van een inleidend verzoek tot het houden van een referendum over de intrekkingswet voor wil zijn, blijft dus een slag in de lucht. Na onherroepelijke toelating van zo’n inleidend verzoek vervalt ingevolge artikel 13 Trw hetgeen in de intrekkingswet over de inwerkingtreding ervan is geregeld. Enkel en alleen indien op de voet van artikel 16 Trw met een uitdrukkelijke verwijzing naar die bepaling wordt vastgesteld dat de inwerkingtreding geen uitstel kan lijden, kan het wetsvoorstel zo worden opgezet dat het in werking treedt voordat gebruik gemaakt kan worden een referendum over de intrekkingswet te houden. Dan zou echter gemotiveerd moeten kunnen worden dat die inwerkingtreding geen uitstel kan lijden.”
Dus alleen als de inwerkingtreding geen uitstel kan lijden, geen referendum over de intrekkingswet én het moet deugdelijk gemotiveerd. In die zin klopte het wat vanmorgen (11 oktober 2017) in de Volkskrant stond: De Raad van State vindt dat een referendum over de intrekkingswet mogelijk moet zijn. Tenminste…De tegenwoordige tijd loopt wat voor de troepen uit. Dat was wat de Raad van State vond in 2002 in het kader van de advisering over de intrekking van de Trw. Waarschijnlijk zullen ze dat ook in 2017 nog wel zo vinden, maar…het is alleszins waarschijnlijk dat de regering zal betogen dat het intrekkingsvoorstel van de Wrr uit 2017 geen uitstel duldt. En naar alle waarschijnlijkheid zal de regering net zo kort en politiek motiveren als de tweezinsverhandeling uit het regeerakkoord: de Wrr heeft niet gebracht wat werd verwacht. Einde oefening. Het advies van de Raad van State hoeft – ook als het gelijkluidned is met dat van 2002 – niet te worden gevolgd. Ik vrees dat daarmee de kous af zal zijn. Het wordt naar alle waarschijnlijkheid een politiek spel want in het parlement heeft de Wrr nauwelijks vrienden.
En overigens ben ik van mening dat, mocht er toch voor de chique oplossing worden gekozen – dus toch een mogelijkheid tot referendum over de intrekkingswet Wrr – dat dat dan zou moeten gebeuren via de overgangsechtelijke techniek van de uitgestelde werking van de procedurebepalingen en niet via op termijn gezette inwerkingtreding.
Afbeelding: Bron
Dit blog verscheen eerder op de persoonlijke webpagina van Wim Voermans.
Het gaat er niet om of een wet bestaat of niet bestaat, het gaat er om of een wet wel of niet verbindt. Een wet verbindt pas, oftewel heeft pas rechtskracht, als ze in werking is getreden.
De Wet raadgevend referendum vervalt dus niet op het moment dat een eventuele intrekkingswet is bekrachtigd (en bekendgemaakt), maar pas als die intrekkingswet ook in werking treedt. Tot de inwerkingtreding bestaat de intrekkingswet -uiteraard- wel, maar verbindt ze niet (en kan ze de WRR dus niet intrekken, want ze heeft (nog) geen rechtskracht). De intrekkingswet is dus in de periode tussen bekendmaking en inwerkingtreding gewoon referendabel, omdat de WRR in deze periode nog gewoon verbindend is.
De reactie getuigt van een verhaspeling van inwerkingtreding met het overgangsrecht. Intrekkingswetten bevatten – om overduidelijke redenen – zelden overgangsrecht of bijzondere inwerkingtredingsbepalingen. Het juridische effect van een wet die niet meer doet dan alleen het intrekken van een gehele regeling is het doen ophouden van het juridische effect van die in te trekken wet. Dat gebeurt in ons recht door een ‘actus contrarius’: een besluit van gelijke status als het besluit waarmee de wet oorspronkelijk werd vastgesteld. Dat betekent dus dat bij een intrekkingswet het juridische ‘zijn’ van een wet ophoudt op het moment dat het voorstel tot intrekking van – in ons geval de Wet raadgevend referendum – echt tot ‘wet’ wordt. Dat is op het moment van de bekrachtiging (artikel 87 Grondwet) door de regering. Dat is dus het juridische einde van de wet. De procedure van de Wrr is op dat moment niet meer geldend.
Aanwijzing 176 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (de regels die op rijksniveau worden gehanteerd voor het inrichten van wettelijke regelingen) drukt dat uit door te zeggen dat voor ‘de inwerkingtreding van bepalingen betreffende inwerkingtreding en de bekendmaking van een regeling, vaststelling van een citeertitel en delegatie van regelgevende bevoegdheid wordt niet geregeld. Deze bepalingen gelden vanaf het tijdstip van totstandkoming van de regeling.’
Voor de juridische geldigheid van deze elementen van een regeling is de werking dus niet afhankelijk van de inwerkingtreding. Net als het geval waarin een rechter een regeling onverbindend verklaart (dan hoeft die ook niet eerst alsnog te worden ingetrokken en hoeft er ook niet te worden gewacht op de inwerkingtreding) en als een tijdelijke regeling uitgewerkt is (zoals bijvoorbeeld het geval was met de Tijdelijke referendumwet 1999-2004), hoeft voor het vervallen van de regeling ook niet gewacht te worden op een aparte inwerkingtredingsbepaling (zie Aanwijzingen 181 en 182).
Wil een nieuwe of gewijzigde regeling zijn externe juridische effecten kunnen hebben (binding) dan zal die eerst moeten worden bekendgemaakt voor ze inwerking kan treden.
De scribent hierboven maakt een denkfout: wat is nu de juridische binding van de intrekkingswet? Niet dat op termijn de Wet raadgevend referendum op termijn kan worden ingetrokken. Dat is niet wat de wetgever doet: de wet wordt met een intrekkingswet – als juridische handeling – per onmiddellijk ingetrokken. Daarom regelen intrekkingswetten meestal niets over de inwerkingtreding. Die heeft bij een intrekkingswet vooral een declaratoir (aankondigend) effect. In de rechtsgevolgen is reeds voorzien – de ingetrokken wet is juridisch onklaar gemaakt.
Dat wil niet zeggen dat met een intrekkingswet zelf de kous af is. Vaak moet er nog het een en ander worden geregeld. Er zijn juridische situaties ontstaan onder het oude recht, aanvragen ingediend, vergunningen afgegeven, etc. Het opvangen van die gevolgen (wat te doen met die situaties? Moet het oude recht daarvoor blijven gelden onder voorwaarden? , etc.) wordt geregeld via het overgangsrecht. Als je bijvoorbeeld wil dat bepaalde onderdelen van het oude recht toch nog geldend blijven onder het nieuwe recht, dan kan je dat regelen via het overgangsrecht (bijvoorbeeld uitgestelde werking (zie de voorbeelden hieronder).
Wat de scribent hierboven beweert is dus onjuist. De (op zich sympathieke) wens, lijkt de vader van de gedachte.
Zie verder: W. Voermans, P. Eijlander, Wetgevingsleer, Boom Juridisch, paragraaf 7.5 en hoofdstuk 10. S. Zijlstra (red.), Wetgeven. Kluwer, o.a. 7.10-7.12, 10.6 en hoofdstuk 16
Zie verder voor het verlenen van uitgestelde werking bijvoorbeeld :
Aanwijzing 169
Een nieuwe regeling kan een daarvoor geldende regeling blijvend (eerbiedigende werking) of voor een bepaalde periode (uitgestelde werking) van toepassing laten op nader aangeduide feiten of verhoudingen.
Toelichting:
Het toekennen van eerbiedigende werking of uitgestelde werking kan onder meer wenselijk zijn in de volgende gevallen. Het aan de nieuwe regeling voorafgaande rechtsregime heeft geleid tot het ontstaan van verwachtingen omtrent het voortduren van situaties dan wel het al dan niet intreden van aan bepaalde handelingen verbonden rechtsgevolgen of andere effecten, aan welke verwachtingen de nieuwe regeling afbreuk zal doen. In hoeverre deze verwachtingen gehonoreerd moeten worden, hangt in de eerste plaats af van de vraag of de overwegingen die geleid hebben tot het tot stand brengen van de nieuwe regeling, daartoe de ruimte laten. Voorts spelen het realiteitsgehalte van de verwachtingen en de daarbij betrokken belangen een rol.
Leidt de toepassing van eerbiedigende of uitgestelde werking tot een zeer ingewikkelde regeling, dan verdient het overweging de te handhaven regeling opnieuw vast te stellen als onderdeel van en uitzondering op de nieuwe regeling.
Aanwijzing 170
Bij het verlenen van eerbiedigende of uitgestelde werking dient duidelijk uit de regeling te blijken welke rechtsgevolgen beoogd worden.
Toelichting:
De overgangsregeling dient zodanig specifiek te zijn dat duidelijk blijkt wat rechtens de relevante situatie is. Zie bijvoorbeeld het overgangsartikel in de intrekkingswet van de Wet Bezitsvormingsfonds: Een lening die is verstrekt onder de werking van de Wet Bezitsvormingsfonds wordt beheerst door de bepalingen van die wet. Zie voorts de artikelen 58 Grondwaterwet, en 170, 171, tweede lid, en 187 Pachtwet.’
“Daarom regelen intrekkingswetten meestal niets over de inwerkingtreding.” Nou, dat is niet bepaald het geval. Zie bijv. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2007-437.html, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2006-27.html en https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2005-228.html. Aangezien tegenwoordig op referendabele (intrekkings)wetten art. 7 van de Bekendmakingswet niet van toepassing is, is een bepaling over de inwerkingtreding (daarbij het liefst rekeninghoudend met de 8-wekentermijn) zelfs noodzakelijk geworden.
Volgens uw redenatie zou de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (WIV 2002) niet meer bestaan of geldend zijn sinds de bekrachtiging op 26 juli 2017 van de WIV 2017 (De WIV 2017 fungeert tevens als intrekkingswet van de WIV 2002). De beheerder van wetten.overheid.nl beschouwt de WIV 2002 overigens -volkomen terecht- als geldende regeling en de rest van Nederland waarschijnlijk ook.
Is Nederland – zoals ik heb gelezen – echt het enige Europese land dat een referendum intrekt – of zelfs het eerste en enige land ter wereld? (Dat zou – op zijn zachtst gezegd – uitermate curieus zijn).
(Eerder geplaatst op de website Wim Voermans-Stukjes,
wimvoermans.wordpress.com/2017/10/09/wat-gaat-er-gebeuren-met-de-wet-raadgevend-referendum/)
One Response to Wat gaat er gebeuren met de Wet raadgevend referendum?
Ine van Haaren-Dresens says:
October 10, 2017 at 7:48 pm
Dat het niet rechtsstatelijk zou zijn een referendum over de Sleepwet te voorkomen door snel de Wet op het raadgevend referendum in te trekken of de Wet inlichtingen- en veiligheidsdiensten te wijzigen, ben ik van harte eens. Maar bij “Nee. Dat kan niet.” schoten me de woorden die W.C.L. van der Grinten decennia geleden in zijn colleges burgerlijk recht nogal eens bezigde, door het hoofd: ” Het mag niet dames en heren, maar het kan wel”. De wetgever deinsde in het verleden helaas meer dan eens niet terug voor het met terugwerkende kracht wijzigen van wetgeving, zelfs als de burger daardoor met bepalingen die inbreuken op zijn grondrechten of met hem anderszins belastende bepalingen werd geconfronteerd. Om nog maar te zwijgen van maatregelen van de wetgever die direct ingingen tegen eerdere jegens burgers door bewindspersonen of het kabinet gedane toezeggingen die de burger in de gerechtvaardigde verwachting dat zij zouden worden nagekomen, tot handelen of nalaten hebben aangezet. Vertrouwen in de toekomst??
Ik ben tegen het opheffen van de referendumwet; Amerika heeft zijn 2 amendementen, die kant wil ik niet op, maar er moet altijd een corrigerend mechanisme zijn in een land dat zich democratisch noemt.
In het debat op 17-02-2018 (zie (debatgemist.tweedekamer.nl) deed minister Ollongren een beroep op de juridische methode, dat voor een geval dat onder een algemene wet valt, een bijzondere wet de algemene wet niet van toepassing kan verklaren – zie onderaan het citaat.
Welnu, dat geldt echter niet voor een intrekkingswet! Een wet die een andere wet intrekt, verklaart niet als een bijzondere wet die algemene wet niet van toepassing, maar trekt deze in, en is dus geen bijzondere wet ten opzichte van die wet, maar een… intrekkingswet. Immers: de algemene wet bestaat na intrekking niet meer, en dus kan de intrekkingswet geen bijzondere wet meer zijn ten opzichte van die algemene wet!
Ollongren: “Dit wetsvoorstel, dit doet wat een bijzondere wet kan doen. Het is de bevoegdheid van de wetgever om in de bijzondere wet de referendabiliteit van de (intrekkings)wet op het raadgevend referendum uit te sluiten. Dat is eigenlijk een hele gebruikelijke juridische methode.” En: “(is de) algemene regel in de wetgevingsleer dat de latere, bijzondere wet gemotiveerd kan afwijken van de algemene wet, dat is precies hier het geval”.