In december 2018 verscheen het rapport ‘Lage drempels, hoge dijken’ van de Staatscommissie Parlementair Stelsel, dat de taak had de toekomstbestendigheid van het Nederlandse parlementaire stelsel onder de loep te nemen en waar nodig met aanbevelingen te komen. Die voorstellen kwamen er; 83 in totaal. Minstens zo belangrijk zijn opties die met argumenten van de hand worden gewezen, zoals de invoering van een districtenstelsel op Britse, Duitse of Zweedse leest.
De Groningse hoogleraar Politicologie Caspar van den Berg en promovendus Bram van Vulpen reageerden op het eindrapport. In de Volkskrant noemden zij het ‘een gemiste kans’. Niet veel later liet Van den Berg door RTV Noord optekenen dat de staatscommissie het probleem niet erkent en weinig met dit debat doet:
Het was mooi geweest als ze wat meer aandacht besteed hadden aan goede oplossingen. Zoals het gemeentekiesstelsel [wellicht: gemengde? – TM] in Duitsland, waar je op een persoon én een partij kunt stemmen.
Die opmerking is wel heel merkwaardig.
De Staatscommissie Parlementair Stelsel heeft namelijk zowel in de tussenrapportage (pagina 33-38) als in het eindrapport (pagina 117-122) uitvoerig aandacht besteed aan het Duitse kiesstelsel en andere die erop lijken. De commissie was door de regering expliciet verzocht deze kiesstelsels grondig te bestuderen, zoals ook was afgesproken in het regeerakkoord.
De commissie wijst het Duitse kiesstelsel met argumenten af. Het had Van den Berg en Van Vulpen gesierd als zij op die argumenten waren ingegaan. Het principiële en het praktische argument waarom het Duits kiesstelsel volgens de rapporten van de Staatscommissie niet past in Nederland, worden door Van den Berg en Van Vulpen echter niet genoemd.
Als lid van die inmiddels opgeheven commissie leg ik graag uit waarom een kiesstelsel als het Duitse geen oplossing biedt voor de democratie als geheel. De staatscommissie pleit voor een systeem dat regionale vertegenwoordiging faciliteert, maar niet forceert.
Gemengde kiesstelsels
Laat ik allereerst de voornaamste alternatieve kiesstelsels benoemen waar kiezers twee stemmen mogen uitbrengen: een nationale en een regionale. De nationale stem bepaalt de zetelverdeling tussen partijen in het parlement (vaak met een kiesdrempel, omdat het systeem met een lage kiesdrempel niet past); de regionale stem bepaalt de invulling van in elk geval een deel van die zetels. Dit worden wel ‘gemengde’ kiesstelsels genoemd.
Grofweg kunnen we onderscheid maken tussen twee van zulke kiesstelsels. In het ene stelsel wordt per kiesdistrict maar één afgevaardigde verkozen. Dat zien we bijvoorbeeld in Duitsland en Nieuw-Zeeland. Kiezers kunnen hun regionale stem alleen gebruiken voor een kandidaat uit hun eigen regio. Via de kiesdistricten kan een partij meer kandidaten verkozen krijgen dan de partij hoort te hebben volgens de nationale zetelverdeling. In dat geval moeten er stoelen worden bijgeschoven in het parlement.
Het tweede type kiesstelsel kent eveneens kiesdistricten waaruit kandidaten worden verkozen. Alleen worden dan meerdere afgevaardigden verkozen per kiesdistrict, veelal op basis van evenredigheid binnen het district. Dit kiesstelsel vinden we onder andere in Zweden en Noorwegen.
Wie nadenkt over het kiesstelsel, moet niet alleen kijken naar regionale vertegenwoordiging. Het voornaamste uitgangspunt van de staatscommissie is in dat opzicht het principe van evenredigheid geweest. Het huidige Nederlandse kiesstelsel, dat bestaat uit één groot kiesdistrict waarbinnen zetels evenredig worden verdeeld, is radicaal evenredig. Het principe van one man – one vote is nergens ter wereld zo consequent doorgevoerd als hier, met allerlei positieve bij-effecten voor de democratie. Die evenredigheid kan ingeperkt worden, maar dan moeten er evidente voordelen tegenover staan.
Principieel probleem met het Duitse kiesstelsel
Er is een principieel argument tegen de regionalisering van het kiesstelsel via een regionale stem. Dat gemengde kiesstelsel dwingt namelijk alle kiezers in Nederland om langs regionale lijnen te stemmen op een persoon. Je moet in zo’n systeem stemmen op een persoon uit je eigen kiesdistrict – Amsterdam, het Westland, de Achterhoek, Zeeland – ook als je voorkeur eigenlijk uitgaat naar een persoon van buiten je regio. Een Fries zou niet kunnen stemmen op de uitgesproken CDA-parlementariër Pieter Omtzigt; een Tukker niet op PVV-prominent Dion Graus; een Limburger zou geen kans hebben gehad om Lutz Jacobi te steunen. In plaats daarvan worden Nederlanders gedwongen om te stemmen op basis van één cruciaal kenmerk: de regio die je met de politicus deelt.
Dat komt overeen met een quotum. Het Duitse kiesstelsel maakt één kenmerk (regio) tot een verplicht kenmerk in het stemgedrag van alle kiezers.
Bovendien krijgen daardoor andere overwegingen juist minder ruimte. Het wordt veel lastiger dan nu om een stem uit te brengen op een specifieke kandidaat omdat hij of zij opvattingen heeft die je steunt, zich goed heeft gedragen als volksvertegenwoordiger, of omdat je je identificeert met die persoon op basis van leeftijd, beroep, geslacht, en/of migratieachtergrond. De staatscommissie wijst alle quota in het kiesstelsel af.
Zo’n quotum voor regionale spreiding zou wellicht nog acceptabel zijn als de regionale achtergrond van kandidaat-Kamerleden een dominante overweging is in ons stemgedrag. Maar dat doet het niet. Regionale achtergrond speelt wel een rol bij voorkeursstemmen, maar die rol is zeer beperkt. Bovendien is er in Nederland volgens het Nationaal Kiezersonderzoek 2017 weinig steun voor vertegenwoordiging langs regionale lijnen. Slechts 36% van de Nederlandse kiezers vindt het een goed idee als regio’s of provincies hun eigen Tweede-Kamerleden zouden hebben.
Onpraktisch
Daarnaast is er een praktisch probleem. Het Duitse kiesstelsel combineert evenredigheid met een districtenstelsel. Daar staat spanning op. De combinatie werkt onder voorwaarden van (1) een aanzienlijke kiesdrempel, (2) een variërend aantal Kamerzetels, en (3) een weinig versplinterd partijstelsel. Op elk van die punten zijn problemen te voorzien.
Wat betreft de eerste voorwaarde. Een kiesdrempel van 5% zoals in Duitsland zou partijen met 7,5 zetels of minder buiten het parlement houden. Dat schaadt de voornaamste vorm van vertegenwoordiging – inhoudelijke vertegenwoordiging van ideeën – fors. De ChristenUnie, Partij voor de Dieren, 50+, SGP, DENK, en FvD zouden niet in de kamer komen. Daartegenover staan bar weinig voordelen. De regeerbaarheid van het land wordt er bijvoorbeeld niet door verbeterd; de formatie van coalities niet door vergemakkelijkt.
De tweede voorwaarde is een variërend aantal Kamerzetels. Zelfs bij een kiesdrempel van 5% zou het aantal Tweede Kamerzetels moeten kunnen variëren van 150 tot minstens 227. Dat komt doordat partijen die te weinig districten winnen, naar rato gecompenseerd worden. Daar zijn noch de Grondwet, noch het parlementsgebouw vooralsnog geschikt voor. De schatting van 227 zetels zou overigens de uitkomst zijn bij de verkiezingen van 2017, als we geen aannames maken over het stemgedrag van Nederlandse kiezers onder een alternatief systeem. Het is waarschijnlijk dat strategische overwegingen een grotere rol spelen bij de regionale stem. Dat zou een nóg grotere vertekening creëren dan de schatting van 227 zetels.
Tot slot de derde voorwaarde: Hoe meer het partijlandschap fragmenteert, hoe groter het risico dat de grootste partij met een relatief klein percentage stemmen disproportioneel veel districten wint. Dat betekent dat er nóg meer stoeltjes moeten worden bijgeschoven in het parlement. Het is niet aannemelijk dat de nivellering van het partijstelsel snel zal ophouden. Bovendien is de meerwaarde van een regionale kandidaat kleiner, als die regionale kandidaat zelf maar een kleine minderheid van de stemmen in het district behaalt. Ook die kans is aanzienlijk is een gefragmenteerd partijlandschap. Zal een PvdA’er zich vertegenwoordigd voelen door een VVD-Kamerlid uit zijn of haar regio? Een PVV’er door een GroenLinks-Kamerlid?
Dan maar kiezen voor Zweden?
Deze praktische problemen zijn uiteraard te accepteren, of zonodig op te lossen. De meest voor de hand liggende oplossing voor dit probleem, is dan de keuze voor bijvoorbeeld het Zweedse kiesstelsel met meerdere afgevaardigden per kiesdistrict. Dat reduceert de risico’s, maar neemt ze niet weg. In 2012 zou er bijvoorbeeld alsnog een probleem zijn ontstaan. Bovendien kent het Zweedse model het nadeel dat er slechts weinig kiesdistricten kunnen bestaan. Daardoor verwatert het hele doel van de exercitie, vertegenwoordiging vanuit binding met de regio.
Niet forceren maar faciliteren
Ontegenzeggelijk zijn er kiezers die graag een betere vertegenwoordiging willen van hun regio. Maar het opleggen van quota, zoals een districtenstelsel onherroepelijk creëert, is niet de oplossing. Dat legt namelijk één criterium van vertegenwoordiging dwingend op boven een grote reeks andere criteria die kiezers daadwerkelijk gebruiken.
Het Nederlandse kiesstelsel staat in principe al open voor regionale vertegenwoordiging. Als kiezers willen, kunnen ze nu al hun stem uitbrengen op een kandidaat naar keuze. Als die kandidaat voldoende van zulke voorkeursstemmen haalt (een kwart van de kiesdeler), zal deze afgevaardigd worden. Daar wordt echter niet heel veel gebruik van gemaakt.
De staatscommissie noemt twee manieren hoe de regionale vertegenwoordiging versterkt kan worden, zonder deze aan kiezers op te leggen. Ten eerste via het voorstel van het Burgerforum Kiesstelsel, waarin kiezers hun stem uitbrengen op ofwel een kandidatenlijst van een partij ofwel een individuele kandidaat. Hierdoor krijgt de personenstem extra gewicht, zodat kandidaten die stemmen winnen op basis van onder andere hun regionale profiel makkelijker verkozen raken. Ten tweede kan regionale vertegenwoordiging makkelijker worden gemaakt door kiezers op het stembiljet te informeren over de regio(‘s) namens welke iedere kandidaat zich kandideert. Deze informatie kan in de plaats komen van de woonplaats van de kandidaat-Kamerleden, die toch al niet bijzonder informatief is.
Deze opties faciliteren regionale vertegenwoordiging, zonder deze te forceren.
Afbeelding: Bron
Een helder verhaal.
Hoewel er veel over democratie en inspraak wordt gesproken is er natuurlijk ook nog veel winst te behalen bij interne partijdemocratie.
Vreemd genoeg loopt de bereidwilligheid om hier tijd en energie in te stoppen juist terug in Nederland.
Democratische groet,
Een helder verhaal is het. Maar wat ik mis in de argumentatie is het type vertegenwoordiging. D.w.z. dat een burger uit de onderste lagen van de bevolking zich waarschijnlijk minder herkent in een plaatselijke notabele dan in de landelijke icoon. Het gevolg daarvan is dat de onderste lagen van de bevolking niet hun geprefereerde kandidaat in de regio vinden en de middenklassen en bovenste lagen wel.