Het Europees Parlement zet zichzelf in de verkiezingscampagne consequent neer als underdog. Steeds weer opnieuw benadrukken de debaters de macht en invloed die ze niet zouden hebben: geen initiatiefrecht en geen recht om slecht functionerende Commissarissen naar huis te sturen. De lidstaten krijgen de schuld: zij kunnen het blijkbaar niet verkroppen om de macht deels uit handen te geven. Het is net Calimero: zij zijn groot en wij zijn klein, en dat is niet eerlijk.
Dit versterkt bij de burger het beeld dat deze verkiezingen er niet zoveel toe doen. Waarom zou je naar de stembus gaan voor een tweederangs parlement? Dat gebrek aan macht is echter maar schijn. Het Europees Parlement heeft al die macht die ze zogenaamd niet heeft allang via de achterdeur binnengehaald. Hoe? Via de benoeming van de voorzitter van de Commissie, iedere vijf jaar, direct na de verkiezingen.
De selectie van die persoon is niet alleen een zaak van de lidstaten zelf. Die zoeken weliswaar via langdurig achterkamertjesoverleg naar een geschikte, liefst niet al te flamboyante, kandidaat, maar het EP moet deze kandidaat ook nog met meerderheid van stemmen goedkeuren. Die gelegenheid gebruikt het EP om allerlei zaken te regelen waar het volgens de letter van het Verdrag niet over gaat. Ze laten de beoogd voorzitter – en in zijn kielzog het hele nieuwe team – net zo lang bungelen tot er genoeg is binnengehaald. De uitkomst leggen het EP en de Commissie vervolgens vast in een ‘Kaderovereenkomst’, of in andere quasi-formele afspraken die gekoppeld zijn aan de benoeming.
Verkapt initiatiefrecht
In die Kaderovereenkomst is bijvoorbeeld geregeld dat het Europees Parlement zich mag mengen in de totstandkoming van het jaarlijks werkprogramma van de Commissie, waarover het ook mag stemmen. Ook mag het Europees Parlement zichzelf aan tafel uitnodigen als de Commissie met ambtenaren uit de lidstaten wil brainstormen over nieuw beleid. Op die manier kan het EP al in een heel vroeg stadium invloed uitoefenen, en de agenda zelfs mede bepalen
Soms gaat het er een stuk vuriger aan toe. De formatie van de eerste Commissie-Barroso in 2004 is daar een goed voorbeeld van (paywall). Het Europees Parlement wees toen meerdere kandidaat-Commissarissen af, waaronder de Italiaanse kandidaat-Commissaris voor burgerrechten Buttiglione. Hij had zich eerder negatief uitgelaten over vrouwen- en homorechten en was zo onhandig om dat in de hoorzitting voor zijn aantreden nog eens voorzichtig over te doen. Om het weer goed te maken eiste het Europees Parlement niet alleen een andere kandidaat met andere opvattingen, maar ook een reeks initiatieven van de nieuwe Commissie om gelijkwaardigheid te bevorderen. Barroso gaf toe: hij koos eieren voor zijn geld.
Martin Schulz, Spitzenkandidaat voor de sociaal-democratische fractie, lanceerde kort geleden een idee dat het systeem nog verder op zijn kop kan zetten: coalities. Daarmee zou het EP de algemene politieke sturing van de Europese Unie naar zich toe kunnen trekken – ten koste van de Europese Raad – zonder dat daar een verdragswijziging voor nodig is.
Verkapte motie van wantrouwen
De benoemingsprocedure wordt ook uitgebuit om de parlementaire verantwoording van de Commissie te vergroten. Sinds de val van de Commissie-Santer eind jaren ’90 kan het EP ook individuele rotte appels naar huis sturen – iets dat volgens het Verdrag niet mogelijk is. Prodi, kandidaat-voorzitter in 1999, vond daar een elegante manier voor. Het EP mag de Commissievoorzitter oproepen om een individuele Commissaris weg te sturen. Doet hij dat niet, staat het voortbestaan van de gehele Commissie op het spel (paywall). Langs informele weg heeft het EP hiermee veel ruimere mogelijkheden gekregen om moties van wantrouwen aan te nemen.
EP ondergraaft eigen legitimiteit
Op zich is het niet vreemd dat het EP zich als underdog presenteert. Het is jarenlang de zwakste institutie geweest, en het heeft hard moeten vechten om serieus te worden genomen. Bovendien is het tactisch handig om de underdog te zijn als je probeert meer macht te verwerven.
Maar het beeld dat het EP een machteloos instituut is, is een cliché dat allang niet meer klopt. Dat cliché, dat zorgvuldig in stand wordt gehouden, is eerder schadelijk voor de opkomst dan heilzaam. Door haar eigen Calimero-gedrag staat de legitimiteit van het EP onnodig ter discussie, en schiet het zichzelf in de voet.
Dat het EP zich “consequent” als underdog presenteert herken ik niet. Je hoort wel eens mensen twijfelen aan de macht van het parlement, maar dat zijn vooral de sceptische commentatoren of journalisten die niet weten hoe het zit (en die denken dat het parlement belasting heft). Die vragen dan: wilt u niet meer macht? De verhouding tussen het EP en de Raad van ministers kan zeker verbeterd worden (meer transparantie, zoals In ’t Veld betoogde in het Nieuwsuur debat) en de bevoegdheden van het parlement kunnen ook nog verder worden uitgebreid (zoals Eickhout betoogde). Maar ik zie hier absoluut geen Calimero-gedrag. Het gaat om een wezenlijke vraag over de koers en de inrichting van de EU, over de verhouding tussen het rechtstreeks door burgers gekozen parlement en de ministers van de lidstaten die elk voor zich hun eigen belang blijven verdedigen.
En verder zie ik deze Europarlementariërs vooral betogen dat ze juist wél macht hebben en dat ze ook wel degelijk succes kunnen behalen, ondanks tegenwind uit de lidstaten.
Dat het EP ‘via de achterdeur’ de bevoegdheden heeft vergroot vind ik wel een beetje wrang gezegd. Er was waarschijnlijk helemaal niet zo veel anders beoogd in het verdrag dan nu gebeurt. En het verdrag was natuurlijk een compromis en het parlement weet dat door haar democratische legitimiteit verder naar eigen kant te trekken.
Zijn Nederlandse politieke partijen dan ook ‘via de achterdeur’ ingevoerd? Die staan immers ook niet in de grondwet..