Het democratisch tekort in ons Koninkrijk staat recentelijk weer volop in de belangstelling, onder meer vanwege de zeventigste verjaardag van het Statuut voor het Koninkrijk vorige maand. De parlementen van de vier Koninkrijkslanden spraken af een werkgroep in het leven te roepen die zich gaat buigen over manieren om het tekort op te heffen, en de Raad van State bracht in oktober een spontaan advies uit waarin hiertoe een concreet voorstel wordt gedaan. Hoewel er dus veel gesproken wordt over het aanpakken van het democratisch tekort, wordt er steeds maar geen actie ondernomen. Belangrijke oorzaken daarvoor zijn een gebrek aan politieke wil, en onduidelijkheid over de verschillende manieren om het tekort op te lossen. In deze bijdrage zet ik daarom de voor- en nadelen van de drie belangrijkste alternatieven op een rij.
Eerst is het belangrijk om uit te leggen wat het democratisch tekort precies is. Ons Koninkrijk bestaat uit vier autonome en gelijkwaardige landen – Aruba, Curaçao, Nederland en Sint Maarten – die elk een eigen grondwet, parlement en regering hebben, en grotendeels zichzelf besturen. Het Koninkrijk zelf heeft beperkte taken, voornamelijk op het gebied van buitenlandbeleid, defensie, het Nederlanderschap en de monarchie. De instituties van het Koninkrijk overlappen grotendeels met die van één van de vier landen, namelijk Nederland. Zo bestaat de regering van het Koninkrijk – de Rijksministerraad – in feite uit de Nederlandse regering, aangevuld met een gevolmachtigde minister uit elk van de drie Caribische landen.
Er bestaat echter niet zoiets als een Koninkrijksparlement. In de praktijk kunnen alleen de Nederlandse Eerste en Tweede Kamer de Koninkrijksregering controleren, maar voor dit parlement hebben de meeste burgers van de drie Caribische landen geen stemrecht. De Staten (parlementen) van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen de Koninkrijksregering niet ter verantwoording roepen. En het Nederlandse parlement neemt wetten en verdragen aan die voor het hele Koninkrijk gelden, terwijl ingezetenen van de Caribische landen geen invloed hebben op de samenstelling van dit parlement.
Dit democratisch tekort is in strijd met het basisprincipe van de vertegenwoordigende democratie dat burgers die door een bepaald bestuur geregeerd worden, ook invloed moeten hebben op de samenstelling van dat bestuur (‘no taxation without representation’). Het voortbestaan van het tekort is vanuit democratisch oogpunt dus zeer onwenselijk. Op welke manieren zou het tekort dan opgelost kunnen worden? Ik bespreek achtereenvolgens de drie voornaamste alternatieven.
Optie 1: Actief kiesrecht
De Raad van State adviseert om actief kiesrecht voor de Tweede Kamer te verlenen aan alle Nederlandse inwoners van de drie Caribische landen. Het belangrijkste voordeel van dit alternatief is dat het juridisch relatief eenvoudig te regelen is: het vereist slechts een wijziging van Nederlandse wetgeving, en geen ingewikkelde procedure om de Grondwet of het Statuut aan te passen.
Maar er kleven ook een aantal belangrijke nadelen aan deze oplossing. Zoals de Raad zelf al aangeeft zouden ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten hierdoor invloed krijgen op interne Nederlandse kwesties, terwijl die invloed andersom niet geldt. Dit probleem bestaat ook in het Verenigd Koninkrijk, waar het bekend staat als de West Lothian question: Schotten, Noord-Ieren en Welshmen hebben via hun zetels in de House of Commons invloed op interne Engelse aangelegenheden, terwijl Engelsen geen invloed hebben op interne zaken van deze drie landen, die in tegenstelling tot Engeland wel een eigen parlement hebben.
Maar er zijn nog meer nadelen. Om een Tweede Kamerzetel te kunnen bemachtigen moet een partij de kiesdeler halen, die in afgelopen twee verkiezingen rond de 70.000 stemmen lag. Gegeven het kleinere electoraat en de politieke fragmentatie in de Caribische landen, is het onwaarschijnlijk dat een Caribische partij daarin zou slagen. Natuurlijk zouden Nederlandse partijen kunnen gaan proberen om stemmen uit de Caribische landen te trekken, maar de ervaring van de Caribische gemeenten – die wel stemrecht voor de Tweede Kamer hebben – leert dat dat daar op de eilanden weinig animo voor is. Daarmee zou het democratisch tekort formeel wel opgelost worden, maar zou er in de praktijk nog steeds geen vertegenwoordiging vanuit de Caribische landen in het parlement zitten. Tot slot past deze oplossing ook niet goed bij de geest van het Statuut, waarin Koninkrijksorganen bestaan uit Nederlandse instituties aangevuld met Caribische vertegenwoordigers.
Optie 2: De Deense variant
Een tweede alternatief kunnen we vinden in Denemarken, een land dat in Nederlandse politiek wel vaker als voorbeeld wordt gezien. Het Deense parlement – de Folketing – bestaat uit 179 leden, waarvan er 175 worden verkozen in Denemarken, en 2 elk in de Faeröereilanden en Groenland, autonome gebieden binnen het Deense Koninkrijk. Deze verdeling is proportioneel: Faeröer en Groenland hebben beide slechts ongeveer 50.000 inwoners, tegenover 5,5 miljoen in Denemarken.
Vertaald naar ons Koninkrijk zou dit betekenen dat Aruba, Curaçao en Sint-Maarten 3 van de 150 Tweede Kamerzetels krijgen, of dat er 3 Caribische Kamerzetels aan de huidige 150 worden toegevoegd. In de Eerste Kamer zouden de Caribische landen recht hebben op 1 of 2 zetels. Dit zijn kleine aantallen, maar hierdoor zou er wel een gegarandeerde vertegenwoordiging vanuit de Caribische landen in het parlement zijn. Bovendien laat de Deense ervaring zien dat de invloed van die paar zetels niet onderschat moet worden: Denemarken heeft net als Nederland een meerpartijensysteem waarin regeringscoalities vaak leunen op een krappe meerderheid. De Faeröerse en Groenlandse zetels kunnen dan net de doorslag geven, en in ruil voor hun steun kunnen deze vertegenwoordigers zaken gedaan krijgen voor hun gebied. Tot slot zien we ook in Nederland dat partijen als JA21, de Partij voor de Dieren of de SGP ondanks hun geringe zetelaantal een belangrijke invloed kunnen hebben op het politieke debat en op politieke besluitvorming.
Maar er zijn ook nadelen. Ook bij deze optie zouden inwoners van de Caribische landen invloed krijgen op interne Nederlandse aangelegenheden. Een heikel punt zou bovendien zijn hoe de drie zetels over de drie landen verdeeld moeten worden: praktisch gezien is het misschien logisch dat elk Caribisch land dan een zetel krijgt, maar aangezien Curaçao meer dan drie keer zoveel inwoners heeft als Sint-Maarten zou dat in strijd zijn met het principe van evenredige vertegenwoordiging op basis waarvan de Tweede Kamer wordt verkozen. En dan hebben we het nog niet gehad over de verdeling van die anderhalve Eerste Kamerzetel.
Tot slot zou deze optie juridisch lastiger te realiseren zijn. Daar staat tegenover dat het kabinet-Schoof toch al van plan is om het Nederlandse kiesstelsel te hervormen door regionale kiesdistricten in te voeren. Wellicht zouden bij deze hervorming meteen Caribische districten kunnen worden gecreëerd om zo het democratisch tekort op te lossen.
Optie 3: Een Koninkrijksparlement
De derde optie is om een apart Koninkrijksparlement in het leven te roepen. Dit parlement zou net als in de Deense variant bestaan uit een combinatie van Nederlandse Kamerleden en (3) Caribische vertegenwoordigers, maar het zou uitsluitend mogen debatteren en stemmen over Koninkrijksaangelegenheden, terwijl de Tweede Kamer blijft gaan over interne Nederlandse kwesties. Deze optie past het beste bij de structuur van het Koninkrijk, en zou ook de vorm van de Rijksministerraad weerspiegelen. Bovendien zouden inwoners van de Caribische landen dan geen invloed krijgen op interne Nederlandse vraagstukken.
Toch heeft ook deze optie praktische nadelen. Opnieuw is de vraag hoe de zetels over de drie Caribische landen verdeeld zouden moeten worden. Daarnaast is het maar de vraag of het onderscheid tussen Koninkrijksaangelegenheden en interne Nederlandse aangelegenheden wel zo duidelijk te maken is. Tot slot is de vraag wat het ontstaan van een extra parlement betekent voor de verhoudingen tussen de parlementen en de regering. Wat gebeurt er als de regering geen meerderheid (meer) heeft in het Koninkrijksparlement maar wel in het Nederlandse parlement, of andersom? De ervaringen met de verhouding tussen de Eerste en Tweede Kamer leert dat dit niet direct tot problemen zou hoeven leiden, maar het is wel zeker dat de oprichting van een apart Koninkrijksparlement de situatie een stuk complexer zou kunnen maken.
Zoals uit deze beschouwing blijkt, hebben alle drie de besproken alternatieven haken en ogen. Toch is er vanuit democratisch oogpunt een duidelijke urgentie om het tekort op te heffen: het voortbestaan ervan is niet goed te verdedigen. Om het tekort aan te pakken is politieke wil nodig aan beide kanten van de oceaan, en eensgezindheid over een mogelijke oplossing. Wellicht kan dit overzicht van voor- en nadelen van de verschillende alternatieven daar een bijdrage aan leveren.
