Burgerberaden zijn hot op dit moment: in bijna heel West-Europa zie je deze vorm van deliberatieve democratie steeds vaker, waarbij een gelote groep burgers na een proces van diepgaande deliberatie (i.e. gelijkwaardige gesprekken) de politiek advies geeft op thema’s zoals bv. klimaat. Ook in Nederland vonden met name de afgelopen vier jaar vele burgerberaden plaats op decentraal niveau. Maar het was alweer bijna 20 jaar geleden (het Burgerforum Kiesstelsel in 2006) dat er een grootschalig nationaal burgerberaad werd georganiseerd.
Van januari tot december 2025 vond het Nationaal Burgerberaad Klimaat (NBK) plaats.[1] Op de achtergrond en in de luwte hebben we het burgerberaad vanaf zomer 2024 onderzocht,[2] in één van de meest diepgaande onderzoeken van een nationaal burgerberaad. Vandaag verschijnt het eerste rapport dat onze bevindingen van het onderzoek naar de voorbereiding, het ontwerp en het verloop van het burgerberaad bundelen. In de tweede helft van 2026 verschijnt ook het tweede rapport dat onder meer ingaat op de kabinetsreactie en een reflectie biedt op de relatie van het burgerberaad met de representatieve democratie. In dit blog zetten we alvast enkele van de belangrijkste bevindingen uit het rapport op een rijtje.
Achtergrond: Het Nederlandse Nationaal Burgerberaad Klimaat
Voor we ingaan op de bevindingen, wat achtergrond over het NBK. Tijdens het burgerberaad gingen 175 burgers die een afspiegeling vormden van de Nederlandse samenleving wat betreft leeftijd, geslacht, provincie, opleiding en attitude ten aanzien van klimaat, in gesprek met elkaar over de vraag: hoe kunnen we als Nederland eten, spullen gebruiken en reizen op een manier die beter is voor het klimaat? In een periode van ruim een half jaar hebben deelnemers zeven bijeenkomsten van een of twee weekenddagen bijgewoond. Dit resulteerde in een advies dat op 1 december werd overhandigd aan vertegenwoordigers van het kabinet en de Tweede Kamer.
In haar globale opzet waren er veel overeenkomsten met andere nationale burgerberaden klimaat, maar het NBK was om een aantal redenen bijzonder als je het vergelijkt met andere nationale klimaatberaden. Met 175 deelnemers is het NBK qua deelnemers het grootste nationale klimaatburgerberaad tot nu toe. Ook de vraagstelling is complex, aangezien ze zowel breed is (‘beter voor het klimaat’) als specifiek (‘eten, spullen gebruiken en reizen’). Tot slot was de samenstelling qua klimaatattitudes meer divers dan veel andere nationale klimaatburgerberaden, omdat er expliciet bij de loting rekening is gehouden met attitudes ten aanzien van klimaat. Dit zorgde voor een zeer diverse (en op het thema klimaat relatief gepolariseerde groep deelnemers). Een ander punt dat het NBK bijzonder maakte is dat het in een turbulente politieke context plaatsvond en in haar looptijd te maken kreeg met drie kabinetten (Rutte IV, Schoof en nu Jetten). Dit alles maakte het NBK dus razend interessant om te onderzoeken.
Wat hebben we gedaan?
Voor het onderzoek hebben we gebruikgemaakt van een documentenanalyse van gefinaliseerde documenten en verslagen, gestructureerde observaties van het proces, vragenlijsten onder deelnemers vlak vóór en vlak na elke bijeenkomst en interviews met deelnemers en betrokken actoren. Ook voerden we voor aanvang en na afloop van het burgerberaad grootschalige surveys uit onder een representatieve steekproef van de bredere samenleving. Door deze uitgebreide dataverzameling was het mogelijk om een gedetailleerd onderzoek te doen naar de kernelementen van het NBK. De voor- en nametingen onder de deelnemers geven bovendien gedetailleerd inzicht in hoe zij het burgerberaad hebben ervaren.
Enkele van de belangrijkste bevindingen
Uit het uitgebreide onderzoek komt een aantal zaken naar voren, waarvan we er hieronder drie hier willen uitlichten.
1. Weinig vermindering in inhoudelijke polarisatie, wel meer begrip voor andere meningen
Een recente meta-analyse van Caluwaerts en collega’s uit 2023 komt naar voren dat burgerberaden polarisatie bij deelnemers kunnen verminderen, als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan (zoals gebruikmaken van professionele en onafhankelijke gespreksbegeleiding, als ze dat niet doen kunnen ze polarisatie juist versterken).
Als je kijkt of de meningen van de deelnemers daadwerkelijk dichter bij elkaar gekomen zijn, zien we met name bescheiden verschillen. Zowel de mening qua klimaatbeleid als qua zorgen over klimaatverandering is weinig veranderd: de deelnemers hadden gemiddeld genomen een klein beetje meer steun voor verdergaand klimaatbeleid (+0.25) en maakten zich een heel klein beetje minder zorgen over klimaatverandering (-0.06). Ook de standaarddeviatie bleef gelijkaardig bij bijeenkomst 1 en 6. Voor beide vragen bleef bij een meerderheid van de deelnemers de mening dezelfde. Kortom, we zien (zeer) weinig verandering in inhoudelijke polarisatie.[3]
Hoe zit dat met de ‘affectieve’ polarisatie?[4] We vroegen na bijeenkomst 1, 2, 3 en 4 ook aan de respondenten of ze meer begrip hadden gekregen voor mensen met een andere mening dan zij. Dit bleek dit inderdaad het geval voor velen van hen. Zoals we in Figuur 1 hieronder zien, kreeg het gros van de deelnemers na de eerste vier bijeenkomsten cumulatief gezien meer begrip voor mensen met een andere mening dan zij: 76,6% kreeg minstens eenmaal meer begrip. Slechts 7,8% van de deelnemers kreeg minder begrip. Ook werden de aanbevelingen breed gesteund: maar liefst 93,6% van de deelnemers was na bijeenkomst 6, toen de aanbevelingen werden vastgesteld, bereid om de uitkomst te aanvaarden.
Figuur 1. Cumulatieve verandering in begrip na de eerste vier bijeenkomsten
Noot: N = 77. Berekening: voor de vier bijeenkomsten hebben we opgeteld of men aangaf minder begrip te hebben gekregen (-1), noch meer noch minder (0) of meer begrip te hebben gekregen (+1). Gebruikte onderliggende vraag: “Geef aan in hoeverre je het eens bent met de stellingen over deze bijeenkomst: Ik heb tijdens de bijeenkomst meer begrip gekregen voor mensen met een andere mening dan ik.” Schaal van 1 (helemaal oneens) tot en met 5 (helemaal eens). Score 1 tot en met 2,5 werd -1; 3 tot en met 3,5 0 en 4 tot en met 5 werd gehercodeerd tot +1. De vier scores werden opgeteld. Alleen deelnemers die viermaal antwoord hebben gegeven zijn meegenomen in de analyse.
2. Bredere samenleving: ondergesneeuwd door de politieke context?
Toen we voor de start van het NBK, maar na de eerste publiekscommunicatie rond de werving, in december 2024 vroegen of respondenten op de hoogte waren dat er een burgerberaad over klimaat zou beginnen, antwoordde ongeveer 12% bevestigend (zie Figuur 2). 11% van de ondervraagden gaven aan er iets over gehoord te hebben, maar er verder niet veel over te weten. 1% gaf aan ervan gehoord te hebben en er (tamelijk) veel over te weten. Een jaar later was het deel van de ondervraagden dat ervan gehoord had ongeveer verdubbeld (25%), waarvan echter slechts 2% aangaf er (tamelijk) veel over te weten. Dit betekent echter dat ongeveer 75% niet over het NBK heeft gehoord. Een manier om meer bekendheid onder het brede publiek te vergroten is door dat bredere publiek actief te betrekken. Tussen bijeenkomst 4 en 5 vond er een online raadpleging plaats, maar die leek niet echt te leven: slechts 3% gaf aan bekend te zijn met de mogelijkheid dat alle Nederlanders konden meedenken via een online raadpleging.
Voor een deel zal dit ook samengehangen hebben met de turbulente politieke context en de val van het kabinet-Schoof. In een gefragmenteerd (sociale) medialandschap, waarin verschillende politieke onderwerpen strijden om aandacht, is het geen garantie dat een breed publiek wordt bereikt. Dat soort zaken kun je niet sturen en heb je als organisatie niet onder controle. Andere zaken kunnen wel anders bij een eventueel volgend burgerberaad. In het rapport doen we een aantal aanbevelingen hoe hier mee omgegaan kan worden bij een eventueel volgend toekomstig burgerberaad (zoals verbinding met een referendum, met enige regelmaat een nationaal burgerberaad organiseren, en meer communicatiebudget en een communicatiestrategie gericht op debat over het onderwerp van het burgerberaad).
Figuur 2 Bekendheid met het NBK
Noot: N voormeting (meting 1, december 2024) = 1568, N nameting (meting 2, december 2025) = 904. Gebruikte vraag voormeting: “In 2025 vindt er in Nederland een Nationaal Burgerberaad Klimaat plaats. Het burgerberaad bestaat uit een willekeurige groep van 175 mensen die wordt ingeloot om deel te nemen. Zij gaan tijdens zes weekenden met elkaar in gesprek over de vraag: hoe kunnen we als Nederland eten, spullen gebruiken en reizen op een manier die beter is voor het klimaat? Het antwoord op deze vraag wordt in een eindrapport als advies voorgelegd aan het kabinet. Had u vóór het invullen van deze vragenlijst gehoord over het Nationaal Burgerberaad Klimaat?”. Gebruikte vraag nameting: “In 2025 heeft er in Nederland een Nationaal Burgerberaad Klimaat plaatsgevonden. Het burgerberaad bestond uit een willekeurige groep van 175 mensen die werden ingeloot om deel te nemen. Zij gingen tijdens zeven weekenden met elkaar in gesprek over de vraag: hoe kunnen we als Nederland eten, spullen gebruiken en reizen op een manier die beter is voor het klimaat? Het antwoord op deze vraag werd op 1 december als gezamenlijk advies overhandigd aan het kabinet en de nieuwe Tweede Kamer. Had u buitenom het invullen van deze vragenlijst en eerdere vragenlijsten in het LISS-panel gehoord over het Nationaal Burgerberaad Klimaat?”. In de analyses voor de nameting zijn alleen respondenten meegenomen die niet in de voormeting zijn bevraagd over het NBK.
3. Procesmatige lessen
Het was de eerste keer sinds 2006 dat een nationaal burgerberaad is georganiseerd, uit deze ervaringen kunnen ook belangrijke meer procesmatige lessen worden getrokken. In vergelijking met andere burgerberaden hadden deelnemers veel eigenaarschap over de kennis tijdens het NBK. Zo stelde een team van deelnemers met uiteenlopende opvattingen en achtergronden, tijdens overleg tussen twee bijeenkomsten in, vast welke deskundigen werden uitgenodigd kennis te delen. Dit is een goede manier gebleken om om te gaan met de polarisatie over kennis in het NBK.
De ambtelijke en politieke inbedding voorafgaande en tijdens het NBK, belangrijk voor de doorwerking van adviezen, en het ontwerp en de begeleiding van de gesprekken kunnen worden gezien als voorbeelden voor toekomstige burgerberaden. Uiteraard ging niet alles even vlot. Zo moest er behoorlijk gepuzzeld worden op hoe ervoor te zorgen dat ingelote burgers op naam uitgenodigd konden worden. Ook bleek het lastig om deelnemers te vergoeden via de vrijwilligersvergoeding.
Conclusie: Wat kun je wel en niet kan verwachten van nationale burgerberaden
Het NBK was een bijzonder (complex) nationaal burgerberaad dat werd gehouden in een bijzondere (complexe) context. Uit ons onderzoek blijkt dat deelnemers meer begrip voor mensen met een andere mening kregen en dat men tot breed gedragen adviezen kan komen, zelfs als de groep erg verdeeld is. Het illustreerde daarmee de kracht van de deliberatie en burgerberaden.
Tegelijk liet het onderzoek zien dat je geen wonderen kan verwachten van een burgerberaad als het gaat om doorwerken in het publieke debat: in de politiek turbulente tijden waarin het NBK plaatsvond, was het vechten om media- en publieke aandacht. In landen zoals Ierland werd het burgerberaad daarom gekoppeld aan een referendum en/of werd er vaker een nationaal burgerberaad georganiseerd (zoals in bv. Frankrijk). Een andere kwetsbaarheid van een burgerberaad zit in de opvolging. Of het advies van het NBK ook impact heeft op beleid, is op dit moment nog onduidelijk. Maar het instrument lijkt, zo kunnen we nu wel al zeggen, met name geschikt om advies te geven over gepolariseerde thema’s waar de politiek zelf niet of moeilijk uitkomt. Het kan dus bv. nuttig zijn op thema’s zoals veiligheid, stikstof of asiel en migratie. Moeilijke en spannende thema’s dus.
[1] Ter verduidelijking, in januari vond de eerste bijeenkomst plaats, op 1 december overhandigde het burgerberaad haar advies aan het kabinet. Nu loopt de fase van de opvolging.
[2] Het onafhankelijk onderzoek is uitgevoerd op vraag van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het onderzoek is los van het burgerberaad georganiseerd – we gebruikten bv. als enige van de aanwezige organisaties zelfs onze eigen keycords naar het burgerberaad – en kregen toegang tot het hele burgerberaad en alle bijeenkomsten. De vragenlijsten werden door ons uitgedeeld en weer opgehaald en wij bepaalden wat er in de vragenlijsten stond, wat we observeerden en wat we geïnterviewden vroegen.
[3] Het gaat hier om panel data (i.e. verschillende meetmomenten voor eenzelfde deelnemer).
[4] Strikt genomen gaat affectieve polarisatie over de gevoelens die men heeft ten aanzien van de andere groep (cf. Bakker & Lelkes, 2024). In onze vragenlijsten hebben we echter geen directe meting van gevoelens opgenomen omdat dit teveel ruimte in de vragenlijst zou innemen. We hebben dit gemeten via de proxy of men meer begrip kreeg voor mensen met een andere mening dan zijzelf. Het is zinvol om dit, waar mogelijk, in toekomstige evaluaties van burgerberaden over gepolariseerde thema’s ook te meten via gevoelens ten aanzien van de andere groep.
