Het verdict is binnen: de ex-topman van Rochdale, Hubert Möllenkamp, moet de cel in voor het aannemen van steekpenningen. Möllenkamp was zonder twijfel één van de meest flamboyante voorbeelden van de problemen met de woningcorporaties. Onder leiding van Roland van Vliet onderzocht de Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties (PEW) de zaak. In een artikel in Trouw werd indertijd mooi samengevat wat de lessen zijn die er te trekken vallen.
In dit blog wil ik een aantal van deze lessen onder de loupe leggen. Nederland doet het qua fraude en corruptie vrij goed, maar toch falen Raden van Toezicht geregeld. Het loont dus de moeite om eens te kijken wat er kan misgaan en hoe het probleem aan te pakken. Ik focus vooral op drie claims: (1) het moreel kompas moet terug (2) het waren geen incidenten en (3) het toezicht moet strenger.
In een uiterst vermakelijk en toegankelijk boek over ‘valsspelen’ geeft Dan Ariely een overzicht van onderzoek (via experimenten) naar dit thema. Wat betreft het morele kompas en de incidenten lijken de lessen meer dan terecht. De commissie legt verder nogal de nadruk op het harder aanpakken van fraude. Ariely’s onderzoek benadrukt echter twee andere zaken: transparantie is veel belangrijker dan strenger straffen en toezicht moet écht onafhankelijk zijn anders werkt het contra-productief.
Het theoretisch fundament: de interne strijd tussen principes en eigenbelang
Het theoretische startpunt van Ariely is dat ons gedrag gedreven wordt door twee tegengestelde motivaties. Langs de ene kant willen onszelf graag zien als ‘eervol’ en principieel (cf. ‘ik heb het publieke belang gediend’ ofte: principes), maar langs de andere kant willen we vaak niet zomaar alle voordelen van onze aan ons voorbij laten gaan (cf. machtsgebruik dat machtsmisbruik/fraude wordt: ofte eigenbelang).
Sommige mensen neigen meer naar het eerste, andere naar het tweede. Maar er zijn ook contextuele factoren die de balans tussen de twee elementen beïnvloeden. Daar ga ik hieronder op in.
- ‘Het morele kompas moet terug”
De Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties schetste een beeld van wantoestanden waarbijbestuurders zonder moreel kompas leken te handelen. Möllenkamp zou bijvoorbeeld in een Massaratti rijden omdat het een mooie auto was die binnen het budget paste.
De vraag is dan natuurlijk: hoe krijg je dat morele kompas terug? Sowieso helpt het om moreel correct gedrag geregeld onder de aandacht te brengen. Uit het onderzoek van Ariely en zijn collega’s blijkt dat mensen die de tien geboden moesten voorlezen voor ze de fraudegevoelige taak uitvoerden, (veel) minder geneigd waren om te frauderen.
Nu is het uiteraard niet erg praktisch om iedereen de tien geboden te laten voorlezen bij elke fraudegevoelige taak (los van de religieuze complicaties). In vervolgexperimenten vinden de onderzoekers een positief effect van het ondertekenen van een ‘belofte’ voor de personen in kwestie aan de taak beginnen (daarmee lijkt hun oplossing trouwens heel erg op de eed van getuigen en jury-leden).
Kortom, wat helpt is dus het geregeld ‘activeren’ van het morele kompas zodat ‘principes’ meer gewicht in de weegschaal leggen.
- ”Het waren geen incidenten”
Ariely en zijn collega’s vinden dat fraude inderdaad ‘besmettelijk’ is en de neiging heeft zelden een incident te blijven: als men het gevoel heeft dat anderen in de sector ‘het ook doen’ is frauderen veel gemakkelijker te rechtvaardigen. De impact van principes wordt minder invloedrijk naarmate meer personen in iemands directe omgeving gaan frauderen.
Ariely geeft ook het interessante voorbeeld van de Amerikaanse super-PACs (political action committees) waaruit Amerikaanse parlementsleden geregeld niet-politieke activiteiten betalen. Of zoals Steve Henn het verwoordt: ‘PACs put the fun in fundraising’. Het persoonlijk (en dus oneigenlijk) gebruik van de fondsen verspreidde zich als een lopend vuurtje. Tijdig actie ondernemen is dus de boodschap.
- “Toezicht moet scherper, veel scherper”
Maar wat voor actie? Streng straffen? Een derde les uit de parlementaire enquête is dat er toezicht scherper toezicht moet worden gehouden. Onderzoek van Ariely en zijn collega’s geeft inderdaad aan dat pakkans een bescheiden effect heeft op fraude.
Echter, het gevoel dat men constant in de gaten wordt gehouden (transparantie) heeft een veel grotere impact. Ook wie er toezicht houdt is cruciaal. Als de toezichthouders in een informele sfeer contact met kunnen hebben met zij die ze in de gaten houden, verhoogt dat zelfs de kans tot frauderen (omdat het het gevoel dat men in de gaten wordt gehouden volledig neutraliseert).
Dus: alleen écht onafhankelijk toezicht van personen die weinig gemeen hebben met de bestuurders die ze in de gaten moeten houden, werkt goed. Raden van toezicht dienen dus te bestaan uit buitenstaanders die niet te dicht staan bij de personen die ze moeten controleren. Maar toezicht alleen heeft slechts een beperkt effect: transparantie is veel belangrijker.
Conclusie: moreel kompas, transparantie en onafhankelijkheid
Samengevat lijkt de Parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties de vinger inderdaad deels op de zere plek te hebben gelegd. Het morele kompas is belangrijk – al is het niet gemakkelijk om het kompas vers in het geheugen te houden. Toezicht is echter niet genoeg: het toezicht moet echt onafhankelijk zijn. Daarnaast blijkt transparantie cruciaal.
Tot slot nog even een ‘disclaimer’. Uiteraard gaat het hier om gemiddelden: de drie hierboven genoemde strategieën kunnen enkel de kans op fraude verkleinen, niet ze volledig wegnemen. Bovendien zou het kunnen zijn dat bepaalde bevolkings- en beroepsgroepen gevoeliger zijn voor het ene dan wel het andere element. Een ‘magic bullet solution’ bestaat niet. Maar ook kleine stappen in de goede richting kunnen grote positieve gevolgen hebben aangezien frauderen ‘besmettelijk’ is.
Leuk stuk Kristof. De eerste aanbeveling kunnen we wellicht concretiseren. Wat dacht je van het verplicht luisteren naar een morele boodschap voor bestuurders? Elke week op zondagochtend. En daarbovenop een tweede op zondagmiddag voor bestuurders boven de Balkenendenorm.
Hoi Henk. Dat zou zeker een mogelijkheid kunnen zijn. Goeie vraag. Hierbij even kort wat gedachten op een rijtje voor de minder religieuze bestuurders. Ariely en collega’s merkten dat (1) het ondertekenen van een ‘belofte’ om bepaalde taak volgens bepaalde principes uit te voeren of (2) het publiek zweren bij bepaald gedrag even goed werkt. De inauguratie van Tweede Kamerleden is daar een mooi voorbeeld van.
Ik heb nog geen pasklaar antwoord wat dan het beste zou werken, maar op basis van volgende principes kan je wel een eind komen.
• Het moet gebeuren voor de taak in kwestie (bv. het ondertekenen van een statement dat men een belastingaangifte naar eer en geweten heeft ingevuld werkt niet: het ondertekenen moet gebeuren voor het invullen)
• Het moet relatief snel voor de taak gebeuren (het effect ebt relatief snel weg)
• Frauderen is ook besmettelijk naar jezelf: als je een aantal maal hebt gefraudeerd is ‘het hek van de dam’. Daarom zijn ‘biechtmomenten’ en ‘waarheidscommissies’ belangrijk als een reset-optie.
Kortom, vaker publiek een ‘ethische belofte afleggen’ en zich expliciet committeren aan bepaalde principes vlak voor een fraudegevoelige activiteit begint, zou ons een heel eind moeten kunnen brengen.
Sowieso is het bewaken van het morele kompas een continue activiteit, niet iets wat een keertje gedaan moet worden aan het begin van iemands nieuwe functie. Een keertje inzweren is leuk en levert mooie fotomomenten op, maar dat is niet genoeg.
Tot slot moeten er dus ook biechtmomenten zijn. Dat vind ik zelf de moeilijkste en ik heb ook niet meteen een antwoord op de vraag hoe deze toe te passen in de praktijk.
Kortom (Henk van der Kolk) de verplichte kerkgang moet terug met op zondag twee keer een morele boodschap (de preek), afgewisseld met samenzang en gebed voor de nieuwe, liefst smetteloze, week.
Thans zijn bijna alle woningcorporaties stichtingen, maar vroeger waren de meeste woningcorporaties verenigingen waarvan de huurders de leden waren. Dat betekende dat het bestuur verantwoording moest afleggen aan honderden (belanghebbende dus kritische) leden. Ik vermoed zelf dat belanghebbenden eerder in staat zijn om goed toezicht te houden dan onafhankelijke buitenstaanders, omdat bij de laatstgenoemde groep de ‘incentive’ ontbreekt.
Goed punt. Met onafhankelijk bedoelde ik vooral: niet bestuurders (of oud-politici) die bestuurders controleren (‘zelf’-regulering is dus geen goed idee). Allerlei vormen van onafhankelijk toezicht zijn mogelijk.
Het ontbreken van een incentive kan overigens goed werken. Huurders zijn betrokken en kunnen ’tevreden gesteld worden” (bv. lagere huur of renovaties door ‘korte termijn’-winst van speculatie). Los daarvan denk ik trouwens wel dat huurders een goede controle-instantie kunnen zijn – als ze voldoende macht hebben en de capaciteit hebben om de informatie te verwerken die hen wordt aangeleverd. En tot slot: het ene toezicht hoeft het andere niet uit te sluiten.
Onze volksschrijver, Gerard Reve, zei altijd dat er niets tegen ‘geoudehoer’ was, zolang er maar Gods zegen op rustte. Of dat laatste hier van toepassing is, weet ik niet, maar het eerste in ieder geval wel. Ik beperk me even tot twee punten.
Ten eerste simplificeert de auteur de werkelijk problematiek van de woningbouwcorporaties – de ondoordachte verzelfstandiging die leidde tot zelfoverschatting, overambitie en financieel mismanagement – tot fraude.
Hoewel Gods zegen daar zeker niet op rustte, was de Maserati van Möllekamp geen fraude. Dat hij ‘leningen’ kreeg in ruil voor opdrachten, was dat wel, maar daarin is hij wel een uitzondering binnen de sector. Fraude is hier wel degelijk een incident (dat benoemt de PEW ook voortdurend zo).
Nu de problematiek van bestuur en toezicht in de semi-publieke sector versimpeld is tot fraudebestrijding, kan de auteur aan de hand van het inderdaad onderhoudende boek van Ariely wat vrijelijk ‘oudehoeren’ over de oplossingen.
Bij het plan om geregeld het morele kompas te ‘activeren’ zodat ‘principes’ meer gewicht in de weegschaal leggen, heb ik geen idee waar hij het over heeft – maar Gods zegen rust er vast wel op – zeker als we die tien geboden daarvoor gaan gebruiken.
Het deed me denken aan Leo Lensen die bij een bijeenkomst voor toezichthouders in het onderwijs uitlegde hoe hij bij CBE in zijn cursus ‘moreel leiderschap’ toezichthouders altijd krantenberichten over belangenverstrengeling en zelfverrijking door bestuurders liet lezen. Geen idee of hij dat ook nog deed toen hij zelf als architect en ‘graaiende’ adviseur van Amarantis in de krant kwam. Maar al het activeren van zijn morele kompas in die jaren heeft dat blijkbaar niet kunnen voorkomen. Zie http://ronaldsonderwijsblog.blogspot.nl/2013/02/cbe-beeindigt-na-vernietigend-amarantis.html
Dan volgt de voorspelbare roep om ‘scherper’ toezicht. Dat dat de standaard reactie van politici is op misstanden in de publieke sector is tot daaraan toe, maar van politicologen zou je meer inzicht verwachten. Scherper toezicht is voor de auteur vooral onafhankelijker toezicht. Uit onderzoek weten we echter dat meer onafhankelijk toezicht in de vorm van toezichthouders van buitenaf niet helpt (zie b.v. http://amr.aom.org/content/28/3/371.short).
Als er één les is die we kunnen trekken uit al die onderzoeken naar falend bestuur en toezicht in de semi-publieke sector, van Vestia tot ROC Leiden, dan is dat simpele oplossing, zoals nog meer of ‘scherpere’ codes, regels en voorschriften niet gaan helpen. We zullen een spade dieper moeten steken en meer inzicht moeten verwerven in de gedragsmatige processen die een raad van toezicht effectief maken.