Het referendum over het associatieverdrag met de Oekraïne heeft tot talloze discussies geleid. Het associatieverdrag zou geen geschikt onderwerp zijn voor een referendum. De al dan niet oprechte motivatie van het voor- en tegenkamp werd – heen en weer – openlijk betwijfeld. De opkomstdrempel zou hebben geleid tot onnodige strategische dilemma’s voor ja-stemmers.
Onderliggend was er een fundamenteel debat over of het referendum een waardevolle toevoeging is aan de representatieve democratie. Aan de ene kant wordt zo de mening van de burgers gehoord. Omgekeerd zouden referenda de parlementaire democratie – met politieke partijen als volksvertegenwoordigers – bedreigen. Referenda zouden de huidige politieke partijen ondermijnen (zie voor een overzicht bijvoorbeeld dit, dit en dit): Toch is dit niet vanzelfsprekend. Lijden politieke partijen werkelijk onder directe democratie?
De verandering van politieke partijen
De afgelopen jaren zijn politieke partijen veranderd, zodanig dat ze meer deel zijn geworden van de staat dan dat ze volksvertegenwoordigers zijn. Peter Mair stelde dat de veranderende rol van de partij heeft geleid tot een uitholling van de democratie waar de link tussen burger en staat is verzwakt. Het is daarom steeds moeilijker geworden om burgers goed en intensief te betrekken bij landelijke besluitvorming. Een van de aangedragen oplossingen voor dit probleem is de uitbreiding van directe invloed van burgers op publiek beleid, via directe democratie, burgerinitiatieven en agenda-initiatieven.
We kunnen daarbij onderscheid maken tussen ‘bottom-up’ en ‘top-down’ instituties: directe democratie die wordt geactiveerd door respectievelijk burgers of de politiek. Bovendien betekent de institutionalisering van de directe democratie niet noodzakelijkerwijs het gebruik ervan.
Hoe referenda partijen kunnen ondermijnen
Verschillende auteurs (Ladner en Brändle alsook Fatke) bespreken de invloed die referenda kunnen hebben. Aan de ene kant kunnen we inderdaad verwachten dat directe democratie de rol van politieke partijen ondermijnen zal. Politieke partijen zouden minder noodzakelijk zijn in een context van directe democratie. Doordat bovendien kleinere groepen en single-issue partijen eerder deel kunnen nemen aan campagnes rond referenda, krijgen politieke partijen te maken met meer concurrentie. Deze verschillende groepen zijn vaak meer gespecialiseerd in de onderwerpen van het referendum, terwijl politieke partijen moeten concurreren op een heel spectrum van onderwerpen omdat zij in theorie een overkoepelend ideologisch kader bieden. Bovendien hebben die alternatieve groepen minder publieke verantwoordelijkheden. Het wordt dus moeilijker voor politieke partijen om te concurreren. Daarnaast lijken mensen zich liever niet volledig vast te leggen aan een volledig pakket van voorgestelde beleidsmaatregelen, maar willen juist kiezen wie ze steunen in elk referendum. En met meer ervaring in het deelnemen aan referenda, worden burgers steeds beter geïnformeerde deelnemers: politieke partijen zijn dan ook minder nodig als bron van informatie. Dit effect van directe democratie op de rol van de politieke partijen zou dus ook worden versterkt wanneer referenda vaker gehouden worden. In dat geval zouden referenda politieke partijen ondermijnen.
Hoe referenda de rol van partijen kunnen ondersteunen
Aan de andere kant kunnen we verwachten dat directe democratie de steun voor politieke partijen in termen van het lidmaatschap juist versterkt. Politieke partijen kunnen referenda gebruiken om hun ideeën vaker te promoten: referenda geven partijen een meer doorlopend platform, juist op deelthema’s waarop zij zich kunnen onderscheiden. Politieke partijen blijken nog steeds een belangrijke rol te spelen bij het bepalen van de uitslag in referenda. Dit lijkt te betekenen dat mensen partijen nog steeds serieus nemen in deze verkiezingen. Ook kleinere politieke partijen kunnen makkelijker toetreden tot het politieke debat. De toename van de concurrentie dwingt partijen burgers beter te betrekken in hun activiteiten, en nieuwe thema’s op de politieke agenda te zetten.
Die winst zou al kunnen optreden wanneer referenda zelden worden gehouden. Alleen al de mogelijkheid tot referenda kan volstaan: Partijen zullen meer geïnteresseerd zijn in het werven van leden aangezien zij een goede bron van informatie zijn voor wat mensen willen. Leden kunnen dus steeds meer betrokken zijn bij het bepalen van deze standpunten, maar kunnen ook mede bepalen of er überhaubt een referendum moet komen. Het wordt dus aantrekkelijker voor burgers om lid van een partij te worden.
Meer leden
Ik testte deze claims in mijn artikel (Re-)join the party! The effects of direct democracy on party membership in Europe. Op basis van een panel van 16 Europese landen en vier tijdspunten (1980-2008), vond ik dat politieke partijen in een meer direct democratische context ook meer leden lijken te hebben. Dit gold voor zowel de ‘top-down’ en ‘bottom-up’ instituties tot directe democratie. Toch zijn er wat verschillen. De opbrengst van ‘top-down’ instituties voor het partijlidmaatschap neemt af: de stijging in het ledental wordt kleiner bij elke aanvullende institutionalisering van ‘top-down’ initiatieven. Qua ‘bottom-up’ instituties is het vooral het burgerinitiatief dat lidmaatschap vergroot, en niet het agenda-initiatief. Verrassend is dat het niet uit lijkt te maken hoe vaak een referendum daadwerkelijk wordt gehouden. De effecten worden weliswaar ietwat versterkt door een frequent gebruik van het referendum, maar het verschil is vrij klein.
De versterkende invloed van referenda op de parlementaire democratie
Kortom, politieke partijen zouden minder bevreesd moeten zijn voor het referendum. Ook zij kunnen baat hebben bij een meer direct democratische context. Het zal hen in staat stellen om hun standpunten te promoten, en moedigt hen aan om de voorkeuren van de burger serieuzer te nemen. Ze kunnen profiteren door burgers meer politiek te betrekken, zodat burgers meer mogelijkheden hebben om de agenda van de partij te helpen vaststellen. Partijen kunnen gebruik maken van directe democratie door hun traditionele rol opnieuw te vervullen: het verbinden van burger en staat.
Het blijft natuurlijk de vraag of mensen op een gelijke wijze worden betrokken door middel van directe democratie: Arndt Leininger, bijvoorbeeld, stelt dat de direct democratische instellingen vooral de reeds actieve burgers actiever maakt, maar niet zozeer diegene die al inactief zijn. Bovendien moet de invulling en toepassing van directe democratie zorgvuldig gebeuren, zodat het de parlementaire democratie inderdaad ondersteunt en niet ondermijnt. Directe democratie mag geen excuus voor slecht beleid worden dat delen van de samenleving uitsluit. Politieke partijen kunnen hier een voorname rol in spelen. Althans, wanneer zijn hun verantwoordelijkheid in het referendum serieus nemen.
Afbeelding: Utrecht: Referendum Billboard door harry_nl (license); cropped door StukRoodVlees.
Wordt parlementaire democratie hier niet te makkelijk gelijkgesteld aan ledental van politieke partijen? Het lijkt me dat minder te kwantificeren zaken als het aanzien en de reputatie van het parlement en de parlementariërs ook een wezenlijke rol spelen. Zeker in de context van de recente Nederlandse ervaring lijkt me dat relevant.