De Tweede Kamer heeft een belangrijke controlerende functie in ons staatsbestel. Mede door de al jaren voortslepende toeslagenaffaire is het duidelijk dat de Tweede Kamer deze controlefunctie niet altijd perfect vervult.
Wat is ervoor nodig om de Kamer deze rol beter te laten vervullen? Gert-Jan Segers pleitte voor “omslag in de politieke cultuur”. Volgens mij is een cultuuromslag alléén niet genoeg. Het is de vraag welke instituties en middelen nodig zijn om de Kamer te versterken. Die vraag beantwoord ik in deze bijdrage. Ik kijk dus niet naar wat er anders kan buiten het parlement, zoals in de media of in de ambtenarij.
Ik neem hier vijf concrete voorstellen door: meer Kamerleden, een voltijds-Eerste Kamer, meer medewerkers, sterkere commissies en een langere zittingsduur
Meer Kamerleden
Er is de afgelopen maand een groot aantal nieuwe Kamerleden gekozen. Eén daarvan is Don Ceder. Hij heeft zich als advocaat ingezet voor een groot aantal gezinnen die slachtoffer waren van de toeslagenaffaire. Kan hij zich nou ook met dezelfde kracht op zo’n dossier richten? Ceder is namens de ChristenUnie woordvoerder Armoede, Schuldhulpverlening, Participatiewet, Jeugdbeleid, Binnenlandse Zaken, Koninkrijksrelaties, Digitalisering, Vreemdelingenzaken, Migratie, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Daar zitten allerlei dossier tussen waar mensen in de uitvoering in de mangel kunnen komen. Maar dat is meer dan één vijfde van alle dossiers in de Kamer. Het zal een bovenmenselijke inspanning vereisen om op alle dossiers het beleid te controleren.
Dat komt omdat de ChristenUnie een relatief kleiner partij is maar ook omdat de Tweede Kamer relatief klein is in vergelijking met andere parlementen. De Deense Folketinget heeft meer leden dan de Tweede Kamer (179), terwijl Denemarken maar ongeveer 5,5 miljoen inwoners heeft. Nederland zou 259 Kamerleden hebben als we precies de relatie volgen die uit een vergelijkende analyse van bevolkingsgrootte en parlementsgrootte komt (“derdemachtswortelwet”). Nu zou ik niet stellen dat er één aantal Kamerleden is dat een land met een bepaald aantal inwoners ‘moet’ hebben. Maar gegeven de versplintering die we nu zien, worden fracties wel erg klein.
Je kan op verschillende manieren kijken naar de optimale grootte van een fractie: ten eerste, om het werk van een ministerie goed te volgen, zou een fractie ongeveer één Kamerlid per ministerie moeten hebben. In de huidige Kamer hebben maar vier fracties meer leden dan het aantal ministeries (12): VVD, D66, PVV en CDA.
Ten tweede, is de relatie tussen de grootte van een fractie en de parlementaire activiteit van de fractie niet-lineair. De stap van het 1e naar het 2e Kamerlid zorgt voor een grotere groei in de activiteit van een fractie dan de stap van het 45e naar het 46e Kamerlid.
Als de Tweede Kamer 259 leden zou hebben, dan zouden er nu acht fracties met 12 of meer Kamerleden zijn. Die kunnen de zware Kameragenda beter onderling verdelen.
Voltijds Eerste Kamer
Om het aantal Kamerleden te vergroten moeten we de Grondwet aanpassen. Dat is een nogal tijdrovende klus. Er is een simpelere manier om ervoor te zorgen dat er 75 voltijdskamerleden bijkomen die het werk van de regering kunnen controleren: de Senatoren promoveren van deeltijds- naar voltijdspolitici. Dat vereist alleen maar een wijziging van de wet Vergoeding leden Eerste Kamer. Daarin kan de vergoeding voor het Eerste Kamerlidmaatschap verhoogd worden.
De traditionele verdediging van deeltijdsenatoren is dat deze met de wortels in de samenleving staan. Zo kunnen zij zien wat het effect van het beleid is. Dat is ten dele waar. Dieuwertje Kuipers en Kim van Keken hebben bij Follow the Money juist kritisch geschreven over alle nevenfuncties van Eerste Kamerleden. Als je te zeer geworteld bent in bepaalde semipublieke organisaties, is de vraag hoe kritisch je dat beleid kan volgen.
Juist nu de norm lijkt te ontstaan dat voor een kabinet een “meerderheid in de Eerste Kamer voor niemand een must” is, kan juist het versterken van de Eerste Kamer in personele zin zorgen voor een betere controle. De Eerste Kamer zou, als de Eerste Kamerleden meer tijd hebben, ook meer diepgravend onderzoekswerk kunnen doen; zoals ze eerder hebben gedaan naar de privatisering van overheidsdiensten.
Meer Medewerkers
Een Nederlands Tweede Kamerlid heeft gemiddeld twee medewerkers. Dat is vaak één beleidsmedewerker die het inhoudelijke werk voorbereidt. Daarnaast deelt een Kamerlid vaak met een aantal collega’s één woordvoerder en één persoonlijk medewerker die de overvolle agenda coördineert. Terwijl een Kamerlid het werk moet controleren van een minister die duizenden ambtenaren ter beschikking heeft (gemiddeld zo’n 10.000 per ministerie). En ook moet deze volgen hoe dat beleid 17 miljoen inwoners van dit land raakt. Meer medewerkers betekent meer mensen die het werk van de regering kunnen controleren.
Vergelijkende data over het aantal Kamermedewerkers is beperkt. De Franse politicoloog Olivier Rozenberg heeft data verzameld over het aantal Kamermedewerkers, het aantal fractiemedewerkers en de begroting van parlementen voor landen in en om Europa. Die data is lang niet altijd compleet. En helaas zegt dit ook niet alles: een Kamer kan veel geld uit moeten geven omdat het gebouw monumentaal en onderhoudsintensief is; de Kamermedewerkers kunnen in het restaurant werken of bij een onderzoeksdienst; een fractie kan vloggers huren om de partij te promoten op de socials of juristen die alle wetten doorkammen. Toch geeft het iets aan.
Bron: Olivier Rozenberg, Eleni Tsaireli, Vital Statistics on European Legislatures, 2016.
De eerste figuur toont het aantal medewerkers van de Kamer zelf. Hier is duidelijk een relatie met het aantal inwoners. Onderaan staan de micro-staten als Malta en IJsland en bovenaan grote landen als Duitsland en Turkije. Nederland is een middenmoter. Duitsland heeft ook per hoofd van de bevolking meer Kamermedewerkers: als Nederland per hoofd van de bevolking evenveel Kamermedewerkers als Duitsland zou hebben zou het met 10% omhoog gaan.
Bron: Olivier Rozenberg, Eleni Tsaireli, Vital Statistics on European Legislatures, 2016.
De tweede figuur toont het aantal fractiemedewerkers. Hier is in Nederland geen data over: dit wordt beheerd door fractiestichtingen. Zij kunnen zelf bepalen hoe ze hun geld uitgeven. Een grove schatting zegt dat er ongeveer 300 fractiemedewerkers in de Tweede Kamer zijn. In de figuur zien we opnieuw de sterke relatie met bevolking; met IJsland en Duitsland als uitersten. Nederland zou hier opnieuw een middenmoter zijn. Opnieuw heeft Duitsland ook per hoofd van de bevolking meer fractiemedewerkers dan Nederland: drie keer zo veel zelfs.
Bron: Olivier Rozenberg, Eleni Tsaireli, Vital Statistics on European Legislatures, 2016.
Ten slotte is er de begroting van de Kamer. Opnieuw is er een relatie met het aantal inwoners met Malta en Macedonië aan de ene kant en Duitsland en Italië aan de andere kant. Ook hier geeft Duitsland per hoofd van de bevolking meer geld uit dan Nederland: 30% meer.
Duitsland besteedt meer geld aan de democratie dan Nederland. Dat is een bewuste keuze die is gemaakt om een gezond draaiend democratisch stelsel te creëren. De geschiedenis van 1933-1945 speelt natuurlijk een belangrijke rol in die keuze. Als we naar Duitsland kijken kan de ondersteuning van de Tweede Kamerleden dus worden uitgebreid. Dat kan zowel op fractieniveau als voor de Kamer als geheel. Op fractieniveau is er de kans van een weglekeffect: de medewerkers kunnen worden aangesteld in communicatie en campagne in plaats van beleid en controle; op Kamerniveau is er de kans dat Kamerleden niet ten volle gebruik maken van de mogelijkheden.
Sterkere Commissies
Al eerder heb ik hier met Tim Mickler gepleit voor sterkere commissies. Als commissies meer rechten krijgen kunnen ze het werk van de regering beter controleren. Sandor Loeffen heeft meer concrete voorstellen gedaan voor de controlefunctie van commissies. Hij stelt voor om bij iedere Kamercommissie een subcommissie onderzoek in te stellen die beleidsevaluerend onderzoek kan doen. Ze kan de rechten van een parlementaire enquêtecommissie krijgen zodat deze, als dat nodig is, zelf mensen onder ede kan horen. Er moet ook staf komen om dit onderzoek te doen.
Het versterken van de commissies kan mogelijk ook de parlementaire cultuur beïnvloeden. De Tweede Kamer zit nu vaak in de groef van oppositie versus coalitie. Dit is wat Rudy Andeweg de ‘opposition mode’ van de Tweede Kamer noemt. Er zijn echter ook andere modi mogelijk. Bijvoorbeeld tussen regering aan de ene kant en het parlement aan de andere kant (non-partisan mode). Of tussen Kamerleden die een bepaald deelbelang delen (bijvoorbeeld de belangen van boeren) en Kamerleden die een ander deelbelang vertegenwoordigen (bijvoorbeeld de belangen van docenten). Andeweg noemt dat laatste de cross-party mode. Als Kamerleden meer samenwerken in de Kamercommissies dan kan dat de verschillen tussen fracties verminderen. Dat kan ervoor zorgen dat Kamerleden makkelijker tussen modi kunnen bewegen en niet alleen maar vast zitten de oppositie/coalitie-scheiding.
Zittingsduur
Om echt onderzoek te doen naar een misstand heb je tijd nodig. De Tweede Kamer is helaas steeds meer een duiventil waar Kamerleden snel weer uit weg vliegen. Al in 2010 observeerde Tom Louwerse de dalende zittingsduur van Kamerleden. En nog steeds is het zo dat veel Kamerleden tussentijds weggaan.
De vraag is wat je daaraan kan doen. De Britten hebben hier een extreme oplossing voor: het is gewoon niet mogelijk om ontslag te nemen als parlementariër.[1] Een verbod op het tussentijds verlaten van de Kamer gaat misschien wat ver. Wat je wel zou kunnen doen is regels maken voor post-parlementaire carrières.
Concreet valt te denken aan een afkoelingsperiode om lobbyist te worden na het Kamerwerk (zie dit stuk van Tim Mickler): het is wel heel opmerkelijk dat iemand uit de Kamer kan stappen om de volgende dag daar als lobbyist naar binnen te gaan. Een andere regel is om burgemeesters te laten verkiezen zodat Kamerleden zich niet kunnen laten benoemen tot burgemeester in een middelgrote provincieplaats na een paar jaar Kamerwerk. Vanuit dit perspectief is het onwenselijk om regelingen die het voor Kamerleden verzachten als ze niet herkozen worden (het wachtgeld) te versoberen. Dat maakt het voor Kamerleden nog belangrijker om tijdens hun Kamerperiode te kijken naar ander werk. Meer Kamerleden en meer ondersteuning kunnen het Kamerwerk ook minder zwaar maken.
Cultuur en Middelen
Eigenlijk kan je al deze punten samenvatten in één punt: een goed functionerend democratisch stelsel kost geld. In Nederland hebben we, met ons miniparlement, onze deeltijdssenatoren en de beperkte fractie- en Kamerstaf, gekozen voor de budgetoptie. Als we de controlerende functie van het parlement willen versterken is volgens mij een cultuuromslag onvoldoende. Hier horen ook de middelen bij om echt vorm te geven aan die controlerende functie.
[1] Er is wel een regel dat je het lidmaatschap van de House of Commons verliest als je een “office of profit under the Crown” accepteert en dus als een Kamerlid vanwege een schandaal of een carrièrestap af wil treden dan moet die benoemd worden tot Steward of the Chiltren Hundreds of Steward of the Manor of Northstead.
Fotocredit uitgelichte afbeelding: Tweede Kamer (uitsnede Youtube), CC-BY 3.0.
Het nadeel van formele ondersteuning van Kamerleden is inderdaad dat je geen garantie hebt dat ze ingezet worden voor het taaie, lastige controlewerk. Evengoed zijn ze voornamelijk bezig met politieke marketing.
Er is wel een enorm potentieel reservoir aan arbeidskrachten om tegenwicht te bieden aan de 10.000en ambtenaren in het ministerie: burgers. Niet helemaal toevallig beheer ik petities.nl waar vorig jaar gemiddeld 350.000 burgers een petitie ondertekenen (ook lokale overigens).
Met software moet je burgers de Kamerleden laten helpen om onderzoek te doen naar voorgesteld beleid. Daar heb ik persoonlijk toevallig ervaring mee omdat ik uit nieuwsgierigheid met twee andere fietsers aan het lobbyen ben voor een helmplicht voor snorscooters. Dat is veiliger en zal de groei en het huidige aantal snorfietsers op het fietspad doen afnemen.
Een Kamermeerderheid steunt ons, maar minister van Nieuwenhuizen wil niet. Ze laat nu rapporten produceren door bijvoorbeeld het TNO om haar zin door te drijven en ieder geval te traineren. Dat lukt nu al 2 jaar.
Pijnpunt hier is dat Kamerleden de uitkomsten van een rapport niet zullen betwisten. Maar door listig geformuleerde onderzoeksvragen en een creatieve interpretatie van de uitkomst kan de minister ver komen (het zogenaamde “schiphollen”). In dit geval laat ze onderzoek doen naar het risico voor snorfietsers bij scenario’s gebaseerd op de wettelijke maximumsnelheid, 25km/u terwijl die scooters veel sneller rijden. Op basis daarvan stelt ze voor ze een fietshelm te geven. De Kamerleden zullen daar dan niet voor stemmen of plots is haar VVD wel voorstander. Waardoor er nieuw onderzoek gedaan moet worden.
Wij zijn als burgerlobbyisten bijna uitgeput, het is heel veel werk. Het is heel moeilijk om tegen een minister, de industrielobby en onderzoeksinstituten op te boksen. Nu na de verkiezingen zijn de Kamerleden die wisten hoe het zat niet herkozen. Alle kennis verdwenen en is nu alleen nog bij ons en 1 bevriende lobbyist van de Fietsersbond. Die kan hier niet zoveel tijd aan geven als wij omdat hij meer heeft en de Fietsersbond wil ook niet aan een helmplicht-discussie verbonden worden omdat het dan vroeg of laat over de e-bike zal gaan. Dat is een netelige discussie.
Het uitzoekwerk kan door software verdeeld worden over veel burgers. Vele handen maken licht werk. De uiteindelijke lobby kan uitgevoerd worden door lobbyisten die door burgers worden ingehuurd. Daar wordt overigens al aan gewerkt, gekoppeld aan petities.nl.
Die software om Kamerleden te helpen is geen ‘rocket science’ maar politieke partijen willen er niet aan. Als lid van 5 verschillende politieke partijen bied ik het steevast aan bij elk Kamerlid dat ik spreek maar ze beweren dan altijd dat zij er voor de burger zijn (de standaard politieke marketing-riedel). Zij weten alles beter en ze gaan hun torenhoge ambities realiseren door heel hard eraan te werken (standaard politieke marketing-riedel).
350.000 per maand moet hierboven staan.
Ik zie nog een paar aanvullende gebieden van optimalisatie van de controle van de regering:
1. focus het parlement op belangrijke beleidsdossiers en laat kleine dossiers onder de betreffende minister 1 x per jaar op basis van onderzoek gezamenlijk evalueren.
2. in het verlengde hiervan: vaker moties van wantrouwen tegen een minister die zijn dossiers niet goed en niet democratisch genoeg afwerkt. De minister vertrekt sneller bij wanprestatie.
3. installeer een permanente grote commissie die alle ministeries permanent controleert. Ambtenaren die zich niet dienstbaar opstellen, en niet goed functioneren vervangen. Veel minder maar veel betere kwaliteit ambtenaren met dubbel salaris. En beoordelingssysteem.
4. Controle van beleid is één ding, momenteel is veel belangrijker: controle op de uitvoering. Daar gaat het standaard mis. Ook een sterke permanente commissie met mandaten.
5. opschaling van controle- en uitvoeringsinstanties die permanent slechte kwaliteit en te geringe capaciteit tonen. Daardoor wordt beleid onvolledig omgezet in de praktijk of helemaal niet toegepast door derden: boeren, slachthuizen, voedsel en warenwet, chemie, onderwijs, zorg via gemeenten, thuiszorg, jeugdzorg, milieu eisen, accountants, politie, inlichtingendiensten, etc. Controle- en toezicht organisaties zijn bewust klein gehouden in het kader van Vrijheid en marktwerking.
Zowel het aantal parlementsleden als een staf die onderzoek doet, lijkt mij van de genoemde verbeteringen nodig om gerichter en dieper te controleren. En vaker sancties instellen tegen een minister, op basis van de feiten.