In het regeerakkoord staat: ‘De Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken’. Dat intrekken gebeurt – uit de aard der zaak – ook met een wet. Deze intrekkingswet zorgt ervoor, dat er voortaan geen raadgevende referendums meer mogelijk zijn over aangenomen wetten. Maar zou je over die intrekkingswet zelf nog wel een referendum kunnen houden?
Wim Voermans betoogde in een eerdere bijdrage op StukRoodVlees dat dat niet meer kan (‘raar maar waar’ zei hij erbij). Ik denk dat hij zich daarin vergist. In beginsel is een referendum over de intrekkingswet wel degelijk mogelijk. Er is slechts één manier om daaraan te ontkomen, maar die mag eigenlijk niet.
De intrekkingswet treedt niet direct in werking
Stel, beide Kamers hebben de intrekkingswet aangenomen en de regering heeft de wet bekrachtigd. De wet kan waarschijnlijk met drie artikelen volstaan: de intrekking zelf, de inwerkingtreding van de intrekkingswet, en eventueel nog een citeertitel. Bij inwerkingtreding van de wet worden dan eventuele al in gang gezette referendumprocedures met de spreekwoordelijke valbijl afgekapt (omdat er geen overgangsrecht is), maar dat zal ook wel de bedoeling zijn van het regeerakkoord.
Zodra de wet bekrachtigd is door de regering, is hij juridisch gezien een volwaardige wet. De inwerkingtreding van wetten vindt echter niet vanzelf plaats. Die volgt meestal later op de manier die in de wet is genoemd (doorgaans bij koninklijk besluit) of op een in de wet zelf genoemd tijdstip. Daarom heeft ook onze intrekkingswet een bepaling nodig over de inwerkingtreding ervan.
De Wet raadgevend referendum geldt nog
De wetgever moet zich bij het aannemen en bekrachtigen van de intrekkingswet uit de aard der zaak nog gewoon houden aan de bepalingen van de Wet raadgevend referendum, die dan immers nog geldt. Op één uitzondering na (daarover straks), volgt daaruit, dat wetten niet onmiddellijk in werking mogen treden. Eerst moet worden vastgesteld of ze ‘referendabel’ zijn, vervolgens moet dat bekend worden gemaakt, en daarna moet – als zo’n wet inderdaad referendabel is – de gelegenheid worden geboden om een referendumverzoek te starten (de zgn. ‘inleidende fase’). Slaagt zo’n verzoek, dan wordt de inwerkingtreding opgeschort.
Dit geldt ook voor de intrekkingswet. Die wet is in beginsel referendabel, omdat ze niet valt onder een van de uitzonderingen die in de Wet raadgevend referendum zijn genoemd. Er kan dus gewoon een referendum over worden gehouden (wat dan, afhankelijk van de uitkomst ervan, misschien gelijk het laatste referendum is).
Eén uitzondering op de regel
Er is maar één manier om daaraan te ontkomen: in de intrekkingswet zelf kan worden bepaald, dat deze onmiddellijk in werking treedt. Dat lijkt handig, want dan vervalt de Wet raadgevend referendum onmiddellijk na totstandkoming van de intrekkingswet, zonder enig uitstel dus. Er kan dan geen referendum meer over plaatsvinden.
Maar zo’n onmiddellijke inwerkingtreding mag niet zomaar. Artikel 12 van de Wet raadgevend referendum staat dat alleen toe “indien de inwerkingtreding van een wet waarover een referendum kan worden gehouden, geen uitstel kan lijden”. Dat lijkt me voor de intrekkingswet eerlijk gezegd niet met goed fatsoen vol te houden. Een referendum over de intrekkingswet zal de regering ongetwijfeld slecht uitkomen, maar dat is iets anders dan spoedeisendheid.
Waarom het verschil van mening?
Waarom denkt Wim Voermans dat dit anders zit? Als ik hem goed begrijp, meent hij dat de bepaling waarbij de Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken, al vanzelf effect heeft op het moment dat de intrekkingswet, die die bepaling bevat, bekrachtigd wordt. Hij heeft daar wat meer woorden voor nodig, maar dit lijkt me de strekking van zijn betoog. Er zijn mensen die (m.i. onnodig) aannemen dat dit geldt voor sommige ‘randbepalingen’ in een wet, zoals de citeertitel en de inwerkingtredingsbepaling, maar nooit voor de materiële kern van een wettelijke regeling (in ons geval: de intrekkingsbepaling). De effecten daarvan plegen te worden geregeerd door de normale inwerkingtredingsregels.
Overigens: ook de Raad van State bleek in een eerder advies niet van oordeel dat voor intrekkingsbepalingen een uitzondering daarop moet of kan worden gemaakt. De liefhebbers kunnen dat nalezen in het advies dat de Raad destijds uitbracht over een (toen gestrande) poging om de Tijdelijke referendumwet in te trekken.
Je kan je niet beroepen op regels die je nog niet gewijzigd hebt
En dat is allemaal maar goed ook natuurlijk. Wie de regels over het stellen van regels vervangt door nieuwe regels, hoort bij dat wijzigen niet al een beroep op die nieuwe regels te kunnen doen.
Precies! Perfect uitgelegd!
Hartelijk dank Bettie, uit naam van de Democratie! Maak graag een keer een afspraak met jou om hier over door te praten. Stuk Rood Vlees heeft mijn nummer 😉
Groet, Niesco Dubbelboer
Wetgeving is een kwestie van het maken van politieke keuzes en de samenstelling van de regering en het regeerakkoord zijn de resultaten van een democratisch proces. In het verlengde daarvan moet dus ook het initiatief vóór, maar straks zéker ook de vaststelling van een wet als resultaat van een democratisch proces worden gezien. Welnu, in het regeerakkoord wordt letterlijk geconstateerd dat de steun voor een correctief referendum is afgebrokkeld en dat dit als einddoel uit zicht is. Ook wordt geconstateerd dat het raadgevend referendum een tussenstap was naar het correctief referendum. Het raadgevend referendum blijkt volgens datzelfde regeerakkoord niet te hebben gebracht wat daarvan werd verwacht.
Aannemende dat het parlement uiteindelijk zal instemmen met intrekking van de referendumwet, dan mag ook worden aangenomen dat wij onze volksvertegenwoordigers hiervoor het mandaat hebben gegeven. Het zou dan uitermate vreemd zijn dat de intrekkingswet zelf referendabel is. Omdat een uitermate kleine minderheid desalniettemin een referendum kan uitlokken als de intrekkingswet niet met onmiddellijke ingang in werking treedt, is er mijns inziens een gegronde reden om bij de intrekkingsweg vast te leggen dat deze onmiddellijk na afkondiging in werking treedt.
Ik vind dat er in dit artikel wel iets te gemakkelijk wordt voorbijgegaan aan de
het gegeven dat inwerkingtredingsbepalingen zélf onmiddellijk gelden en niet pas na inwerkingtreding. De crux voor de referendabiliteit van een intrekkingswet zit hem n.m.m. namelijk niet in de ‘payload’ van die wet, het materiële deel dat pas geldt na inwerkingtreding, maar simpelweg in de inwerkingtredingsbepaling van die intrekkingswet.
De Wrr bepaalt dat in artikel 8, tweede lid dat “indien bij of krachtens de wet een tijdstip van inwerkingtreding zodanig is vastgesteld dat dat tijdstip valt binnen de in het eerste lid genoemde termijn, wordt de inwerkingtreding van rechtswege opgeschort tot de dag na het verstrijken van die termijn”. Deze bepaling grijpt aan vóór inwerkingtreding van elke wet, ongeacht de inhoud en bedoeling daarvan. Dat vormt dus een technisch probleem om in de materiële inhoud van de wet iets te regelen dat al effect heeft op de referendabiliteit van die intrekkingswet zelf.
Het lijkt me echter heel goed verdedigbaar en toelaatbaar om in het inwerkingtredingsartikel van een intrekkingswet te bepalen dat die wet ‘in afwijking van artikel 8, tweede lid van de Wet raadgevend referendum’ direct de dag na publicatie in werking treedt (of dat wenselijk en politiek fraai is, is een andere vraag).
Zo’n inwerkingtredingsbepaling zou er dan toe leiden dat op het moment van vaststelling van die intrekkingswet een conflict van rechtsnormen bestaat: het op dat moment nog steeds geldende artikel 8, tweede lid Wrr bepaalt dat de inwerkingtreding wordt opgeschort, maar de inwerkingtredings¬bepaling zélf stelt dat artikel 8 tweede lid niet van toepassing is op deze inwerkingtreding en er dus geen opschorting plaatsvindt.
Normaliter wordt zo’n conflict opgelost door naar de hiërarchie van de normen te kijken (de hogere norm gaat voor de lagere), maar dat biedt in dit geval geen uitkomst omdat het om bepalingen van gelijke orde gaat. In dat geval moet je dus naar de intentie van de wetgever kijken, en die is bij de bovengenoemde tekst van de inwerkingtredingsbepaling, en ongetwijfeld ook dankzij de wetsgeschiedenis, niet voor tweeërlei uitleg vatbaar: de bepaling over directe inwerkingtreding in afwijking van artikel 8, tweede lid Wrr gaat boven die laatste bepaling. Je kan je in ieder geval niet beroepen op de wil van de wetgever in het verleden om de wil van de wetgever in het heden te blokkeren, want wij kennen in Nederland nu eenmaal niet zoiets als onwijzigbare wetten.
Op het moment van inwerkingtreding van de intrekkingswet houdt de Wrr op te gelden en is het enkel nog een kwestie van overgangsrecht in de intrekkingswet of lopende referendumprocedures voortgezet worden of direct komen te eindigen.
Je zou kunnen stellen dat een inwerkingtredingsbepaling niet zo’n inhoud zou mogen hebben maar ik zie eigenlijk niet waarom niet. Het enkele feit dat die inwerkingtredingsbepaling het materiële effect heeft dat er een nieuwe, niet in de Wrr voorziene uitzondering op de referendabiliteit van wetten wordt gecreëerd, doet niet af aan het feit dat het karakter daarvan duidelijk binnen de sfeer van inwerkingtredingsbepalingen valt (net zoals de bij spoedwetten vereiste verwijzing naar artikel 12 ook bij de inwerkingtredingsbepaling werd geplaatst).
Nogmaals, of dit allemaal fraai en wenselijk is, is een andere vraag, maar het lijkt me een zuiverder oplossing dan die waarin de wetgever moet pretenderen zoveel haast te hebben dat artikel 12 toegepast moet worden. Laat de wetgever dan maar het machtswoord uitspreken en simpel en plat zeggen dat de intrekkingswet niet referendabel is omdat dat gewoon niet gewenst wordt.
Het is juist dat de wetgever ook volledig voorbij kan gaan aan de bestaande referendumwet door a.h.w. het machtswoord te spreken. Een latere wet kan een eerdere immers opzij zetten (al is dat in dit geval inderdaad wetstechnisch nog helemaal niet eenvoudig). Mijn betoog was (a) dat een referendum niet onmogelijk is (zoals Voermans aanvankelijk beweerde) en (b) dat het wel zo netjes is om een referendum ook toe te laten door – zolang die nog geldt – binnen het kader van de referendumwet te blijven opereren. Dank overigens voor de uitgebreide reactie!
De RvS adviseerde met betrekking tot de intrekkingswet voor de Tijdelijke referendumwet (Trw): “Enkel en alleen indien op de voet van artikel 16 Trw met een uitdrukkelijke verwijzing naar die bepaling wordt vastgesteld dat de inwerkingtreding geen uitstel kan lijden, kan het wetsvoorstel zo worden opgezet dat het in werking treedt voordat gebruik gemaakt kan worden een referendum over de intrekkingswet te houden. Dan zou echter gemotiveerd moeten kunnen worden dat die inwerkingtreding geen uitstel kan lijden.”
Evenwel in artikel 16 Trw, lid 1 staat: “Indien de inwerkingtreding van een wet waarover een referendum kan worden gehouden, geen uitstel kan lijden, kan onder verwijzing in die wet naar dit artikel de inwerkingtreding in afwijking van de artikelen 12 en 13 worden geregeld, onverminderd de mogelijkheid over de wet een referendum te houden“.
Denkt u niet dat de RvS die ‘onverminderd’-clausule in het advies op dat moment over het hoofd ziet? Dezelfde ‘onverminderd’-clausule staat ook artikel 12 Wet raadgevend referendum (Wrr).
Tja, daar valt iets voor te zeggen, inderdaad. Die bepaling is duidelijk niet voor een intrekkingswet geschreven. Ik ben daarom wel benieuwd naar het advies van de Raad over het recente voorstel voor een intrekkingswet. Misschien komt dat als snel, want naar ik begreep heeft de regering om een zg. ‘spoedadvies’ gevraagd.
Artikel 16 Trw was het enige wat nog restte: “De Raad betoogt thans evenwel dat enkel en alleen indien op de voet van artikel 16 Trw met een uitdrukkelijke verwijzing naar die bepaling wordt vastgesteld dat de inwerkingtreding geen uitstel kan lijden, het wetsvoorstel zo kan worden opgezet dat het in werking treedt voordat gebruik gemaakt kan worden van de mogelijkheid een referendum over de intrekkingswet te houden.” Die mogelijkheid lijkt dus logischerwijs vervallen.
Die mogelijkheid vervalt inderdaad als de intrekkingswet onmiddellijk in werking treedt.
Ik bedoelde, dat ook die mogelijkheid (via artikel 16 Trw) tot een inreferendabele intrekkingswet is vervallen, logischerwijs vervallen vanwege de ‘onverminderd’-clausule erin, die de RvS over het hoofd lijkt te hebben gezien op dat moment. En die mogelijkheid was “enkel en alleen” wat restte.
Welke mogelijkheden ziet u nog?
Een (intrekkings)wet die beoogt gelijk in werking te treden moet naar artikel 12 Wrr verwijzen (dat vereist dat artikel), en dus naar de ‘onverminderd’-clausule in dat artikel.
Die verwijzing maakt de wettekst van een intrekkingswet die beoogt de referendumwet onmiddellijk in te trekken innerlijk inconsistent: de tekst van de intrekkingswet schaft het referendum meteen af, en schaft door de verwijzing in de tekst van de intrekkingswet naar de ‘onverminderd’-clausule het referendum ook niet meteen af.
De kwestie is dus dat de wettekst van die intrekkingswet zelf innerlijk inconsistent is! Zo’n wettekst voldoet niet aan het criterium van innerlijke consistentie (dat vereiste noemt de RvS bij wetstechniek).
Stel, dat zo’n intrekkingswet toch wordt goedgekeurd, dan wordt de ‘onverminderd’-clausule die er in staat ook meteen goedgekeurd! En de intrekkingswet geeft dan tegelijk de wettelijke basis voor geen referendum en voor wel een referendum. Oftewel, die intrekkingswet maakt zichzelf onmogelijk. Vandaar de vereiste van innerlijke consistentie van een wet!!