Kleine partijen onder verschillende restzetelregimes

Als wij vanuit Nederland naar verkiezingsuitslagen in andere landen kijken dan zie je vaak een zekere Nederlandse trots opkomen. Door het Britse kiesstelsel kon Boris Johnsons Conservatieve Partij met 42% van de stemmen 56% van de zetels winnen. Er werd een meerderheid gemaakt in het parlement die er onder kiezers niet was. Dat hebben we in Nederland beter geregeld: ons evenredige kiesstelsel zorgt ervoor dat een partij die 42% van de stemmen wint ook ongeveer 42% van de zetels krijgt.

En toch zijn er aspecten in het Nederlandse kiesstelsel die ervoor zorgen dat de uitslag niet perfect evenredig is. De belangrijkste daarvan is de verdeling van restzetels. Om ervoor te zorgen dat een bepaalde Kamer precies het juiste aantal zetels heeft, 75 bijvoorbeeld voor de Eerste Kamer, moeten we de ‘afronding’ van de zetels precies aanpakken. Op welke manier je dit doet, heeft invloed op hoe partijen in de Kamer worden vertegenwoordigd.

Een nieuw kiesstelsel voor de Eerste Kamer

Wat het effect van verschillende restzetelregimes is, wordt duidelijk als je bekijkt wat er gebeurt als we het kiesstelsel gaan veranderen. Het kabinet wil een nieuw kiesstelsel invoeren voor de Eerste Kamer. Nu wordt eens in de vier jaar de hele Eerste Kamer gekozen, maar het voorstel is om eens in de drie jaar de helft van de Kamer te kiezen.

Dat heeft een invloed op de vertegenwoordiging van alle partijen, maar met name het effect voor kleine partijen kan negatief uitpakken. Immers: als het aantal zetels wordt gehalveerd, wordt de kiesdeler verdubbeld en dat maakt het lastiger voor kleine partijen om in de kamer te komen. Een partij die één zetel haalt als er 75 zetels te verdelen zijn, zal waarschijnlijk niet in de Kamer komen als er maar 38 of 37 zetels te verdelen zijn. Dan zou zo’n partij namelijk in beide gevallen maar recht hebben op een halve zetel. Aangezien die er niet zijn, zou zo’n partij onder het nieuwe systeem waarschijnlijk steeds net buiten de boot vallen, zeker onder het huidige systeem waarop restzetels worden verdeeld.

In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb ik de effecten van mogelijke restzetelregimes in beeld gebracht (rapport hier). Is het mogelijk om de negatieve effecten op kleine partijen te verminderen?

De Eerste Kamerverkiezing is in Nederland indirect, want niet kiezers maar leden van de Provinciale Staten mogen stemmen voor de Eerste Kamer. Niet iedere stem telt overigens even zwaar. Om de kiezers goed te vertegenwoordigen is aan de stem van ieder Provinciale Statenlid een gewicht toegekend. Hoe meer inwoners de provincie die iemand vertegenwoordigt, hoe zwaarder het gewicht van de Statenleden daar.

Hoe werkt restzetelverdeling?

Het verdelen van zetels bij verkiezingen werkt in Nederland als volgt: eerst worden de volle zetels verdeeld. Dat is te vergelijken met afronden naar beneden. Om een voorbeeld te nemen, bij de laatste Eerste Kamerverkiezingen kreeg de VVD 78 stemmen. Met hun gewichten meegerekend was dat goed voor 26.157 gewogen stemmen. Dat is 15,1% van de in totaal 173.121 gewogen stemmen. We verdelen 75 zetels. 15.1% van 75 is 11,3 zetels. Naar beneden afgerond zijn dat er 11. De Onafhankelijke Senaatsfractie, een samenwerkingsverband van provinciale partijen kreeg 13 stemmen goed voor 2.265 gewogen stemmen. Dat is 1,3% en goed voor 0.98 zetel, naar beneden afgerond 0. Als we die afgeronde getallen voor alle partijen op tellen en dat vergelijken met het aantal te verdelen zetels, weten we het aantal restzetels.

Hoe we de restzetels verdelen, heeft invloed op de uitslag. Nu gebruiken we voor bijna alle verkiezingen in Nederland de methode van Grootste Gemiddelden, ook wel de Methode-D’Hondt genoemd. Deze methode kijkt voor iedere restzetel welke partij het grootste gemiddelde stemmen per zetel zou hebben als ze die (extra) zetel zouden krijgen. Bij het verdelen van de eerste restzetel is het gemiddelde voor de VVD 2.179,75 (26157/(11+1)). Voor OSF is dat 2.265 (2.265/(0+1)).

,Een alternatief is de methode van Grootste Overschotten ook wel de Methode-Hare. Die kijkt voor iedere restzetel welke partij de meeste stemmen over heeft als we de stemmen, die ze met volle zetels heeft gehaald, weghalen. Voor iedere volle zetel die een partij heeft gehaald, halen we 2.308,28 stemmen weg. Voor de VVD blijft er 765.92 (26.157-11*2.308,28) over. Voor de OSF 2.265. In Nederland gebruiken we dit voor gemeenteraden met minder dan 19 raadszetels.

Grootste Gemiddelden is relatief gunstig voor grotere partijen. De reden daarvoor is dat één zetel toevoegen aan het aantal zetels van een partij die al veel zetels heeft, het gemiddelde niet ver naar beneden trekt; één zetel toevoegen aan een partij die nog maar weinig zetels heeft, heeft juist een grote invloed op het gemiddelde. Daar staat tegenover dat of een partij relatief veel of weinig zetels heeft, geen invloed heeft op de grootte van het overschot.

In de tabel hieronder zie je de zetelverdeling van de laatste Eerste Kamerverkiezingen onder Grootste Gemiddelden en Grootste Overschotten. De VVD krijgt een zetel minder onder Grootste Overschotten dan dat ze gehaald zou hebben onder Grootste Gemiddelden. DENK krijgt wél een zetel onder Grootste Overschotten maar haalt er geen onder Grootste Gemiddelden.

Noot: Uitslagen op basis van de daadwerkelijke stemmen die zijn uitgebracht voor de Eerste Kamer.

De Nieuwe Eerste Kamer

Het restzetelregime heeft invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer onder het kiesstelsel dat wordt voorgesteld door de minister. Hieronder zie je het effect van Grootste Gemiddelden en Grootste Overschotten als de verkiezingen in 2016 en 2019 gehouden zouden zijn onder een kiesstelsel waarbij de helft van de Eerste Kamer om de zes jaar door alle Provinciale Statenleden gekozen wordt. In 2016 worden in dit voorbeeld, op basis van de verkiezingsuitslag van 2014, 37 zetels evenredig verdeeld en in 2019 38 zetels op basis van de verkiezingsuitslag van 2019.

Het eerste wat opvalt, is hoe klein FvD is. In 2019 was dit de grootste partij in de Eerste Kamer. Nu haalt deze slechts zes of zeven zetels en moet het de VVD, het CDA, D66, de PVV, de PvdA voor zich dulden. Die hebben namelijk nog zetels uit 2016, toen FvD nog een denktank was en geen politieke partij. Ook GroenLinks weet haar goede uitslag uit 2019 maar ten dele te gelde te maken. Deze vertraging is het uitdrukkelijke doel van het nieuwe kiesstelsel. De Eerste Kamer moet op grotere afstand van de woelige politiek van de dag gezet worden, zo is de gedachte.

Maar voor bijna twee derde van de partijen maakt ook het restzetelregime uit. Kleine partijen doen het bij Grootste Overschotten beter dan onder Grootste Gemiddelden. Het grootste contrast is zichtbaar voor de OSF. Deze partij haalt twee zetels als we Grootste Overschotten toepassen. De partij haalt telkens geen volle zetel en doordat het systeem van Grootste Gemiddelden grote partijen bevoordeelt, haalt OSF onder dit systeem ook steeds geen restzetel. Maar als we Grootste Overschotten gebruiken, haalt de OSF wel elke keer een restzetel en komt het in totaal dus op 2 zetels uit. Grotere partijen (FvD, VVD, CDA, GL en PVV) leveren juist in onder het systeem van Grootste Overschotten.

Noot: Uitslag, net als in het rapport, op basis van de uitslag van de provinciale statenverkiezingen zonder strategische stemmen etc.

Restzetelregimes

Als we om de drie jaar de helft van de Kamer verkiezen, is onder- óf oververtegenwoordiging van kleine partijen onvermijdelijk. Je kan namelijk kiezen voor een restzetelregime dat negatief is voor kleine partijen, zoals Grootste Gemiddelden. Dan zal een partij die nu net aan één zetel haalt, er waarschijnlijk twee keer uit vallen omdat de stap van nul naar één zetel te groot is. Je kan ook kiezen voor een restzetelregel die relatief positief is voor kleine partijen, zoals Grootste Overschotten. Dan zal een partij die nu één zetel haalt, twee keer een zetel halen, omdat de partij iedere keer dat de helft van de zetels verdeeld worden, een zetel krijgt.

Maar meer nog dan dat alles laat dit onderzoek zien dat de regel die je kiest om restzetels te verdelen uitmaakt voor de uitslag. En dat is relevant, zeker nu coalities steeds vaker nét groot genoeg zijn voor een meerderheid, ook in de Tweede Kamer.

Als we kijken naar de coalities die gevormd zijn na de laatste vijf verkiezingen bestond een coalitie gemiddeld uit 78 zetels in de Tweede Kamer. Als we grootste overschotten zouden toepassen, is de steun per kabinet twee zetels kleiner. Twee coalities, de huidige coalitie en de samenwerking tussen VVD, CDA en PVV die het kabinet Rutte-I steunde, zouden zelfs hun Tweede Kamermeerderheid verliezen. De meerderheden die het Britse kiesstelsel maakt voor kabinetten hebben een nog nauwere basis in het electoraat, maar dus ook het extreem proportionele Nederlandse kiesstelsel kan meerderheden maken waar die er niet zijn.

Kortom: de precieze regels van het kiesstelsel maken uit voor verkiezingsuitslagen, ook binnen de grenzen van ons zeer proportionele stelsel.