Kritische kanttekeningen bij nieuwe wet burgerschapsonderwijs

In een periode van flinke maatschappelijke onrust die ook het onderwijs raakt, zal de Tweede Kamer maandag 9 november spreken over een wetsvoorstel om burgerschapsonderwijs te versterken. De moord op de Franse leraar Samuel Paty en bedreigingen aan het adres van Nederlandse leraren, komen bij leraren hard binnen. Welig tierende complottheorieën en fake news dat ook leerlingen bereikt, toenemende kansenongelijkheid en politieke polarisering, het intensiveert de complexe opdracht die leraren hebben om democratisch burgerschap bij leerlingen te stimuleren. Het laat tegelijkertijd zien dat het van groot belang is om burgerschapsonderwijs een stevige plek te geven op school.

Burgerschapsonderwijs moet leerlingen begeleiden bij het maatschappelijke en politiek opgroeien van kinderen en jongeren. Zij moeten leren dat zij in de samenleving, politiek en democratie een rol kunnen vervullen, dat democratie niet vanzelfsprekend is, en dat pluriformiteit in opvattingen bij een open samenleving hoort.

Een belangrijkere kritiek op burgerschapsonderwijs is dat het een instrument is van elites om hun machtspositie te bestendigen, bestaande orde te bevestigen en ‘brave burgers’ te creëren. Juist hierom is een nadruk op kritisch denken en democratische competenties van belang.

De voorgestelde wet legt de nadruk op maatschappelijke en politieke aspecten van burgerschap maar het is de vraag of de wet zelf voldoende uit zal halen.

Waarom burgerschapsonderwijs?

Er zijn verschillende redenen waarom burgerschapsonderwijs belangrijk geacht wordt. Ten eerste geldt dat niet met burgerschapsonderwijs bezig zijn onmogelijk is. Door bijvoorbeeld regels te stellen, al dan niet te discussiëren en te praten over maatschappelijke kwesties zijn leraren per definitie vormend bezig. Bewuste en gerichte vorming valt dan te prefereren, juist om ongewenste effecten tegen te gaan.

Ten tweede geldt dat kinderen en jongeren niet van nature democraten zijn (autocraten evenmin overigens). Voor een democratische cultuur is het essentieel dat nieuwe generaties de kennis, vaardigheden en houdingen ontwikkelen om deze te ondersteunen en er aan deel te nemen. Vanuit huis, vrienden en media krijgen kinderen en jongeren niet per definitie positieve beelden over de democratie mee. Daarom zouden kinderen en jongeren binnen het onderwijs de kans moeten krijgen om democratische waarden en competenties te ontwikkelen.

Dit raakt aan de derde reden: kansengelijkheid. Zonder onderwijs zijn de mogelijkheden voor jongeren om deel te nemen aan de samenleving en politiek behoorlijk ongelijk. Juist voor leerlingen uit lagere sociaal-economische milieus is het essentieel dat zij binnen de school de kans krijgen om kennis en politiek zelfvertrouwen op te doen en gestimuleerd te worden om democratische waarden te ontwikkelen.

Nieuwe wet

Sinds 2006 is er een wet op burgerschap (hoewel scholen er al veel langer mee bezig zijn natuurlijk, bijvoorbeeld met wereldoriëntatie op de basisschool, geschiedenis/maatschappijleer/aardrijkskunde in het voortgezet onderwijs). De wet uit 2006 is echter zo ruim en vaag geformuleerd dat het scholen geen handvatten geeft, eerder onduidelijkheid. Scholen moeten een bijdrage leveren aan sociale integratie en actief burgerschap. Maar wat dit precies betekent en wat scholen moeten doen, is niet uitgewerkt. Het gaf de onderwijsinspectie ook geen instrumenten om op scholen te kijken of programma’s inderdaad bijdragen aan (democratisch) burgerschap.

De nieuwe wet zorgt voor een aanscherping. De nieuwe wet geeft aan dat scholen “doelgericht en samenhangend onderwijs” moeten vormgeven, “respect voor en kennis van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat bijbrengen”, sociaal en maatschappelijke competenties helpen ontwikkelen en een schoolcultuur moeten ontwikkelen die passend is bij deze waarden.

De democratische rechtsstaat als kadering wordt veelal als verbetering gezien. De onderwijskundige benadering is beide wetten is echter onveranderd. Er wordt vooral nadruk gelegd op het idee van de ‘school als oefenplaats’ en dat alle leraren hier een taak hebben. Het is natuurlijk een prachtig idee. Maar in de praktijk heeft deze nadruk op de teamverantwoordelijkheid de afgelopen veertien onvoldoende gewerkt. Het komt op mij over als een verhullend ideologisch jasje dat moest verbloemen dat structurele problemen al jaren worden ontkend en er geen beleid gevoerd wordt. Het blijft een kwetsbaar punt in de wet.

Voorwaarden voor impact van onderwijs

Het onderwijs kan er toe doen bij de burgerschapsvorming van kinderen en jongeren maar in beperkte mate. Andere socialiserende actoren zijn van groter belang (met name ouders, vrienden, media). Voor effectief burgerschapsonderwijs gelden enkele randvoorwaarden. Ten eerste laten studies alleen effecten van onderwijs zien wanneer er sprake is van een structureel onderwijsaanbod. Een enkele les of projectje heeft weinig of geen meetbare effecten. De literatuur biedt nog geen handvatten om vast te stellen wanneer een interventie structureel van aard is.

Daarnaast heeft burgerschapsonderwijs vooral effect als het vormgegeven wordt door leraren die daarover geleerd hebben in hun opleiding. Dat lijkt een open deur maar het Nederlandse beleid zet toch vooral in op het betrekken van ‘alle leraren’. En lang niet alle leraren leren over burgerschap in hun opleiding. Het is daarmee de vraag of dat wel zo verstandig is, zie hieronder.

Pedagogisch klimaat en curriculum

Onderzoek laat zien dat onderwijs op twee manieren effect kan hebben op burgerschap van leerlingen. Ten eerste via het vormgeven van een open en veilig klas- en schoolklimaat (voor overzicht zie hier en hier). In zo’n klimaat kunnen leerlingen leren hun mening te formuleren en te discussiëren, kennismaken met andere opvattingen en gezamenlijke oplossingen zoeken voor problemen. Voor alle leraren geldt dat zij hier een rol hebben. Dit is dus het idee van de school als oefenplaats.

Ten tweede is het aanbieden van een burgerschapscurriculum effectief. Hiervoor worden de meeste en grootste effecten gevonden op het burgerschap van leerlingen (voor overzicht zie bijvoorbeeld hier en hier). Het betekent dat leerlingen regelmatig les moeten krijgen over politiek, democratie en samenleving. Er is nog geen zicht op de didactiek die hierbij het meest effectief is. Het is mogelijk dat meer leraargerichte didactiek (zoals klassikale instructie) grotere effecten op kennis heeft en dat meer leerlinggerichte didactiek (zoals projecten) grotere effecten op politiek zelfvertrouwen en vaardigheden. Belangrijk is hierbij dat dit vooral bij een relatief klein aantal vakken naar voren komt, name aan wereldoriëntatie, geschiedenis en maatschappijleer. En ja, het kan bij meer vakken, maar dat gebeurt nou eenmaal niet zo vaak.

Burgerschapsonderwijs in Nederland: beperkt en ongelijk verdeeld

Er is natuurlijk ook nu al een aanzienlijk aanbod aan burgerschapsonderwijs. Veel leraren en scholen hebben allerlei programma’s en zinvolle ‘leerlijnen’. Dat blijkt echter niet de norm in het onderwijs te zijn. De onderwijsinspectie laat dit al jaren in haar rapportage zien en ook diverse (internationaal vergelijkende) wetenschappelijke studies laten hetzelfde zien: het aanbod is relatief beperkt en gefragmenteerd. Leerlingen menen relatief weinig les te krijgen over de politiek, over democratie en over de grondwet.

Diverse studies laten daarbij zien onderwijs de kansenongelijkheid tussen leerlingen eerder lijkt te vergroten dan te verkleinen. Op havo/vwo-scholen (vaker leerlingen die al meer kansen krijgen vanuit de thuissituatie) is het aanbod rijker en meer gericht op kritische denken dan op vmbo/mbo-scholen (vaker leerlingen/studenten met minder kansen).

Leerlingen in het vmbo die ik interviewde voor mijn dissertatie (hier en paper hier) hadden niet met hun leraren gesproken over de Tweede Kamer-verkiezingen terwijl er op vwo uitgebreid aandacht aan werd besteed.

Een andere aanwijzing voor ongelijke mogelijkheden voor jongeren, is het grote en toenemende verschil in kennis over burgerschapsonderwijs (politiek, maatschappij, democratie, grondwet) voor leerlingen op het vmbo en havo/vwo. Met name binnen het vmbo zijn er erg veel leerlingen die beperkte kennis hebben. Dat aantal is groter dan in vergelijkbare landen. Hoewel er meer verklaringen zijn dan enkel het onderwijs, lijkt het er wel op te wijzen dat we te weinig aandacht besteden aan burgerschapskennis.

Lerarenopleidingen

Hoewel er relatief weinig onderzoek gedaan wordt naar de rol van lerarenopleidingen, laten studies zien dat het aanbod hier ook beperkt is. Retrospectieve studies laten zien dat leraren vinden dat zij relatief weinig hebben geleerd tijdens hun opleiding over dit onderwerp, zie bijvoorbeeld hier. Een nog te verschijnen inventarisatie die ik met een collega deed naar de doelen die lerarenopleidingen in Nederland stellen ten aanzien van burgerschap, laat zien dat er de afgelopen tien jaar meer nadruk is gekomen op burgerschapsonderwijs maar dat deze nog altijd beperkt is. Daar komt bij dat het vooral gericht is op het leren “omgaan met verschillen” en diversiteit. Alleen bij maatschappijleer en geschiedenis komt de democratie en politiek expliciet en uitgebreid aan bod (Nieuwelink & Oostdam, te verschijnen).

Zal de wet succes hebben?

Zonder twijfel zal het voor scholen prettig zijn dat zij meer duidelijkheid krijgen. Ook is het goed dat de democratische rechtsstaat als funderend kader voor burgerschapsonderwijs gegeven wordt. Dit zijn flinke stappen vooruit. Er zijn echter ook wel wat (onderliggende) problemen.

1. Gebrek aan focus op vakken in het curriculum

Zoals beschreven is burgerschapsonderwijs via het curriculum een zeer effectief instrument. Dit komt in de wet zeer beperkt naar voren, zeker als het aankomt op kennisontwikkeling. Er wordt vooral verwezen naar curriculum.nu (het curriculum-herzieningstraject, dat flink bekritiseerd wordt). Ook curriculum.nu heeft geen effect op de ordening van de vakken. Het zal er niet toe leiden dat maatschappijleer of geschiedenis een belangrijkere plek krijgt. Daarbij geldt dat bij curriculum.nu niet duidelijk is hoe burgerschap zich verhoudt tot dergelijke vakken. Het is goed mogelijk dat het eerder tot meer dan minder onduidelijkheid zal leiden.

Concreet: wil de wetgever echt iets aan burgerschap doen dan zal het iets met de vakken moeten waar burgerschap een prominente plek heeft.

2. Mismatch tussen opleiding en focus van wet

Burgerschapsonderwijs is vooral effectief als het wordt aangeboden door leraren die daarover geleerd hebben tijdens hun opleiding. De wet richt zich echter op alle leraren, wat kan gaan duiden op beperkte effecten. Waar democratie en politiek een belangrijke onderdelen van de wet zijn, komt dat in de opleidingen slechts bij enkele vakken naar voren.

Natuurlijk, verdere professionalisering van leraren is mogelijk. Maar er heerst al flinke werkdruk op scholen. Is dat het dan verstandig om deze taak bij alle leraren neer te leggen en dat vooral vanuit ideologische uitgangspunten te motiveren (“school als oefenplaats”) in plaats van veel praktischer te redeneren? Ik denk niet dat dit verstandig is en niet tot gewenste effecten zal leiden.

3. Lezen, rekenen en lerarentekort

Om als burger in de samenleving te kunnen functioneren zijn lees- en rekenvaardigheden van groot belang. Grote groepen leerlingen stromen nu uit het onderwijs zonder dat zij dit op hebben gedaan.  Zij zullen geen krant of verkiezingsprogramma kunnen lezen en de stemwijzer kunnen gebruiken. Ook het lerarentekort is funest voor burgerschapsonderwijs. Juist op scholen waar leerlingen van huis uit minder kennis over politiek meekrijgen en minder vertrouwen in zichzelf hebben, heerst een lerarentekort. Als dit niet wordt aangepakt, zal de nieuwe wet weinig betekenis hebben (en mogelijk zelfs ongelijkheid vergroten).

Voor succesvol burgerschapsonderwijs moeten deze kwesties aangepakt worden door het komende kabinet. Als dat niet gebeurt, zal deze nieuwe wet ook weinig betekenis hebben, vrees ik.