Op 6 april vindt het Oekraïne-referendum plaats. U kunt dan stemmen over de vraag ‘bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne?’ In dit blog wil ik het niet hebben over de inhoud van de overeenkomst – er zijn goede inhoudelijke redenen om voor te stemmen, maar er zijn er ook goede om tegen te stemmen. Ik wil het hebben over de strategische overwegingen die je als voorstander van het verdrag moet maken. Voordat het referendum geldig is, moet immers een opkomstdrempel van 30% worden gehaald. Voor de tegenstanders is het simpel. Ben je tegen, dan moet je gaan stemmen want je wilt dat de wet niet doorgaat. Voor de voorstanders lijkt het lastiger.
Als je als voorstander wél gaat stemmen zou je er voor kunnen zorgen dat de tegenstanders een geldige meerderheid krijgen omdat je dan als kiezer meetelt voor het halen van de opkomstdrempel. Als je niét gaat stemmen en de drempel wordt gehaald heb je de meerderheid van de tegenstanders vergroot. Het lijkt een duivels dilemma, maar er zijn drie redenen waarom dat niet zo is.
Reden 1. Het referendum is nooit bindend!
Zoals Tom Louwerse al aanhaalde in een reactie op zijn eerdere blog over deze weeffout in de referendumwet, was de Raad van State uiterst kritisch over de opkomstdrempel aangezien de uitkomst van het referendum sowieso nooit bindend is.
“Bij een dergelijk referendum behoudt de wetgever onder alle omstandigheden de bevoegdheid om gemotiveerd zijn eigen, eventueel van het kiezersoordeel afwijkende keuze te maken. Dit wordt ook in de toelichting bij de Wet raadgevend referendum benadrukt. (zie noot 2) Vanwege dit niet-bindende karakter is er voor gekozen om in de wet geen opkomstdrempel op te nemen, omdat het aan de wetgever is om te bepalen of hij het advies zwaarwegend vindt. Het opkomstpercentage zal bij deze afweging een rol spelen, maar er zijn ook andere factoren, zoals de intensiteit van de campagne die gevoerd is en de maatschappelijke belangstelling voor het onderwerp die hierbij kunnen worden meegewogen.” (Bron: Advies van de Raad van State; cursief door auteur)
Kortom, ook als het referendum ongeldig is, is het nog steeds een advies waarvan politici kunnen zeggen dat ze het ter harte zullen nemen. Ze behouden immers onder alle omstandigheden de bevoegdheid om zelf een keuze te maken op basis van de uitkomst – dus ook als de opkomstdrempel niet gehaald is.
Reden 2. Thuisblijvers kunnen de meerderheid van de tegenstanders vergroten
Sterker nog, in hun reactie op het advies van de Raad van State bevestigen de indieners van de referendumwet dit ook expliciet! Als de opkomst niet gehaald is, treedt de wet automatisch in werking, maar niets belet de wetgever om op een later moment (bv. week, maand, jaar erna) toch nog actie te ondernemen:
“Of de wetgever op een later moment toch materieel gevolgen verbindt aan de uitslag zal, behalve van de hoogte van de opkomst, mede van andere factoren afhangen.” (Bron: Advies van de Raad van State, cursief door auteur)
Dan is de vraag natuurlijk: wat zijn zulke andere redenen dan? De indieners zeggen hierover het volgende:
“Bij bijvoorbeeld een opkomst beneden de voorgestelde drempel, maar met een zeer duidelijke uitslag, is het voorstelbaar dat de wetgever de uitkomst alsnog zwaar zal laten wegen.” (Bron: Advies van de Raad van State, cursief door auteur)
Wanneer krijg je zo’n duidelijke uitslag? Als de voorstanders massaal thuisblijven (bv. omdat ze willen vermijden dat de opkomstdrempel gehaald wordt…).
Voorstanders die thuisblijven om de opkomst laag te houden verhogen het percentage tegenstanders. Gegeven het feit dat politici de uitslag (geldig of ongeldig) altijd naar believen mogen interpreteren, schiet je jezelf als voorstander dus in de voet door thuis te blijven.
Reden 3. Hoe de uitslag wordt geïnterpreteerd staat nog niet vast
De derde reden om te gaan stemmen is gerelateerd aan de gevolgen van de referendumuitslag. In de meeste gevallen leiden niet-bindende referenda op het nationale niveau tot een reactie waarbij de uitkomst een beetje gehonoreerd wordt, maar niet volledig (zie bv de conclusie van het boek ‘Citizens’ Initiatives in Europe’).
Dat is ook niet geheel onlogisch. Waar gaat het Oekraïne-referendum eigenlijk over? Formeel gezien gaat het over het verdrag, maar het gaat ook over Europese integratie, Europese uitbreiding, Oekraïne-beleid meer algemeen, onze verhouding met Rusland etc. Hoe moet je als politicus de referendumuitkomst dan interpreteren?
Het verdrag zal wellicht hoe dan ook doorgaan, maar dat betekent niet dat het referendum geen gevolgen heeft. De partijen kunnen de uitkomst bijvoorbeeld interpreteren als een roep om de EU niet meer/wel uit te breiden, of om ‘meer/minder EU’. Wat het échte onderwerp is, zal hopelijk duidelijk worden tijdens de campagne. De media en de politieke partijen spelen hier een cruciale rol.
Maar ook de ‘sterkte’ van de reactie van de regering is belangrijk. Als de tegenstanders een nipte meerderheid halen, kunnen politici dit bv. interpreteren als ‘wellicht is een minder snelle Europese integratie wenselijk’. Als het om een grote meerderheid gaat, wordt de interpretatie eerder ‘we moeten helemaal stoppen met de Europese integratie’
In dat geval blijft vooral de referendumuitslag – het verschil tussen voor- en tegenstanders nazinderen. En, wederom, als je thuisblijft, tel je niet mee voor dit verschil.
Conclusie: Negeer de opkomstdrempel
Ik verwacht nog wel meer referenda op basis van deze referendumwet. Nu is het een referendum dat ‘anti-EU’ lijkt te zijn, de volgende keer is het misschien ‘pro-EU’. Maar bij elk referendum dat gehouden wordt onder de huidige referendumwet heb je te maken met de gekke opkomstdrempel. Eerlijk gezegd snap ik nog altijd niet waarom de Eerste Kamer per se deze drempel wilde.
De drempel lijkt de voorstanders van de wet waarover het referendum gehouden wordt immers voor een duivels dilemma te plaatsen. Maar dat is niet zo. Laat je niet gek maken, bij een niet-bindend referendum moet je als voorstander de opkomstdrempel gewoon negeren.
Ik zou er aan toe willen voegen: als democraat zou ik geen advies kunnen geven om thuis te blijven en zo mee te helpen om de legitimiteit van ons stelsel te ondergraven.
Overigens vraag ik me af of de redenering wel helemaal klopt. Er wordt gesteld dat politici onder alle omstandigheden, dus ook wanneer de drempel niet wordt gehaald, de bevoegdheid hebben de uitslag zelf te interpreteren en daarnaar te handelen. Formeel is dat natuurlijk correct, maar hoe realistisch is dat?
Een referendum is, voor zover ik kan overzien, altijd gekant tegen een wetsvoorstel waar de regering uiteraard voorstander van is. Wanneer de opkomst onder de 30% is en de meerderheid stemt voor het wetsvoorstel dan stemmen ze dus voor de regering en zal de regering er uiteraard geen andere interpretatie aan geven. Wanneer de opkomst onder de 30% is en de meerderheid stemt tegen het wetsvoorstel dan kan ik mij geen regering voorstellen die het wetsvoorstel dan toch maar intrekt, ook niet wanneer die meerderheid 80% bedraagt. Ze zullen dan altijd op die opkomstdrempel wijzen. Die eigen afweging van politici zal om deze reden in de praktijk dus weinig veranderen aan de uitkomst. Ik kan wegblijven bij het referendum dus niet typeren als in de voet schieten. Toch zou ik thuisblijven om de door mij als eerstgenoemde reden niet willen adviseren.
Beste Bart, dank voor je opmerking. Klopt inderdaad: referenda volgens de huidige wet zijn haast altijd tegen de regering. De huidige regering is echter niet de enige speler: het gaat toch ook om de politieke partijen. Een deel daarvan zitten nu in de regering, maar laten we niet vergeten dat ten laatste in maart 2017 er verkiezingen zijn. Daarna komt er een nieuwe regering met gegarandeerd een andere samenstelling.
Ik zou niet enkel kijken naar het doorgaan van het verdrag. Ja, formeel gezien is het een referendum over het verdrag. Maar zelfs als het verdrag gewoon doorgaat kan (a) het later nog herroepen/gewijzigd worden (b) de referendumuitkomst de regering nopen tot bv. een ander toekomstig Oekraïne/Rusland/etc-beleid.
Tot slot, stel dat de uitkomst is dat 90% tegenstemt met een opkomst van 27%. Reken maar dat deze of de volgende regering dan op een of andere manier met de uitkomst rekening zal houden (zie ook reden 2 in het blog). De politici geven immers zelf aan dat de opkomstdrempel slechts 1 element is in hun overweging – en volkomen terecht. Het niet halen van de opkomstdrempel mag immers niet determineren of de regering (al dan niet in de toekomst) gevolgen verbindt aan het referendum, dat zou de het immers bindend maken.
Thuisblijven kan dan ook in de voet schieten zijn: het verhoogt immers het percentage tegenstemmers en kan daardoor de uitkomst duidelijker (in het voordeel van de tegenstanders) maken. En die duidelijkheid is nu net een belangrijke overweging voor politici…
Beste Kristof,
Hoe meer ik hier over nadenk hoe speculatiever het allemaal wordt. Dat geldt uiteraard voor mijn overwegingen, maar toch ook voor jouw overwegingen. Als ik jouw argumenten naloop:
a)het verdrag kan later nog herroepen/gewijzigd worden. Ongetwijfeld, maar toch niet door de Nederlandse regering lijkt mij;
b)de referendumuitkomst kan de regering nopen tot een ander toekomstig Oekraine/Rusland beleid. Ja dat kan natuurlijk, maar dan zijn we in tijd al een eind voorbij de referendumuitkomst en wat daarmee wordt gedaan. Het is dan maar de vraag of het gewijzigde beleid daarop is terug te voeren;
c)stel de uitkomst is 90% tegen bij een opkomst van 27%. Volgens jou zal deze regering of de volgende met de uitkomst rekening houden. Als je het niet erg vindt, beperk ik de speculatie tot deze regering want anders komen we in een oneindige tijdhorizon. Bij zo’n uitslag kan het bijna niet anders dan dat de voorstanders het referendum hebben geboycot. Iedereen snapt dat, er zal ook een oproep tot boycot zijn geweest, dus kan de regering daarnaar verwijzen om de uitkomst ook op andere dan formele gronden af te wijzen.
Verder stel je dat de opkomstdrempel niet mag determineren of de regering gevolgen verbindt aan het referendum want dat zou het bindend maken. Formeel heb je natuurlijk gelijk, maar het referendum kan denk ik snel naar de vuilnishoop van de geschiedenis wanneer de regering al bij het eerste referendum waar de opkomst boven de 30% ligt de uitslag negeert. De regering beseft dat terdege en zal, vermoed ik zo, de uitslag daarom accepteren.
Dit referendum is niet bindend, maar de vraag is of dat ook zo blijft. Als er meer referenda volgen en het wordt een gewoonte dat de wetgever het advies altijd overneemt, dan kan daaruit een ongeschreven rechtsregel ontstaan die het raadgevend referendum alsnog bindend maakt. Zo hebben we inmiddels ook een ongeschreven rechtsregel die ministers verplicht om af te treden als ze het vertrouwen in het parlement verliezen. Vanuit de wetenschap dat een raadgevend referendum als gevolg van gewoonterecht uiteindelijk toch een bindend karakter kan krijgen, is een opkomstdrempel wel te begrijpen.
Mee eens. Dat is ook de reden waarom het Belgisch Grondwettelijk Hof tegen de invoering van een nationaal niet-bindend referendum is.
Als het referendum de facto bindend wordt, is de opkomstdrempel volgens mij overigens wel zinvol. We zullen het zien…
Leuk stuk, Kristof! Helemaal eens met de boodschap dat de opkomstreferendum in dit geval een beetje een rare eend in de bijt is. Dat de wetgever zelf worstelt met de opkomstdrempel is evident: pas bij behandeling van de Wet raadgevend referendum in de Eerste Kamer kwam men (vooral PvdA) aanzetten met het idee van een opkomstdrempel. Hierin was in het wetsontwerp niet voorzien (en dus moest dit via een wijziging worden doorgevoerd).
Helemaal onbegrijpelijk is de introductie van de opkomstdrempel ook weer niet. Naast dat deze drempel ook gold tijdens het werkzame leven van de Tijdelijke referendumwet (Trw) (2002-2005), vormt de Wet raadgevend referendum niet het eindstation. De Wrr geldt als overgangswet tot de introductie van de Wet correctief referendum. Deze wet, die een wijziging van de Grondwet behelst, maakt het mogelijk om bindende referenda aan te vragen op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau, alsmede op het niveau van de waterschappen. De Wet op het correctief referendum is tegelijk met de Wet raadgevend referendum aangenomen in het parlement. Pas na de installatie van een nieuw parlement kan de wet in tweede lezing worden behandeld. We kunnen wel stellen dat de Wrr bedoeld is al ‘oefenwet’ en dat de de opkomstdrempel een eerste manier is om gewenning te krijgen met een quourum (bij het bindend referendum gaat deze natuurlijk ook gelden).
Mijns inziens zit het fundamenteler probleem ten aanzien van het opkomstquorum in de ‘no show paradox’: moet is als voorstander maar thuisblijven zodat de drempel niet wordt gehaald? Wat voor effect zal mijn blanco stem hebben op de uitslag: help ik indirect het voor- of tegenkamp? Kortom: allerlei strategisch stemgedrag dat afleid van de inhoudelijke kern van de discussie.
Wellicht is er een oplossing te vinden voor dit issue. In plaats van een opkomstquorum (gekoppeld aan deelname bij het referendum) kunnen we ook kiezen voor een meerderheidsquorum (gekoppeld aan de verschillende keuzemogelijkheden). Bij een meerderheidsquourum is er sprake van een geldige uitslag als een zeker percentage (ergens tussen de 15% en 30%?) voor of tegen stemt. Dus: pas als 15% van de kiesgerechtigden voor de associatieovereenkomst stemt, spreken we van een geldige uitslag. Het strategische ‘no show’ effect sluiten we hiermee uit en we voorkomen nog steeds dat een kleine groep mensen het referendum kan ‘kapen’.
Vraag blijft of we een dergelijk quorum bij niet-bindende referenda moet hanteren of enkel bij bindende volksraadplegingen…
Met deze stelling ben ik het van harte oneens. Ik durf op basis van alle peilingen bij dit referendum wel wat te verwedden op een meerderheid voor de tegenstemmers van het verdrag, maar durf er niets op te verwedden dat de opkomst boven de drempel van 30% uitkomt. Het eerste is veel zekerder dan het tweede. Het eventuele strategisch niet-stemmen van voorstanders is dus wel degelijk logisch.
De ironie is dat beide kloppen. Als alle voorstemmers waren thuisgebleven, was de 30% niet gehaald.
Als alle strategische thuisblijvers om zo de drempel niet te halen (volgens onderzoek van Ipsos 16% van de thuisblijvers) voor hadden gestemd, was de drempel uiteraard gehaald, maar had VOOR gewonnen.