Lang leve onze ambtenarij: de kurk waar politiek vertrouwen op drijft

Het belang van een professionele bureaucratie voor de democratie wordt gemakkelijk onderschat. Wanneer we in de media lezen over de oorzaken van politiek vertrouwen – of vaker het vermeende gebrek eraan – komt al gauw uit bij schandalen, daadkrachtige politici, economische prestaties, of bij democratische input als referenda en kiesdrempels. Toch is dat niet de belangrijkste oorzaak waarom het vertrouwen in de politiek relatief hoog is in landen als Zweden, Denemarken, Luxemburg en in mindere mate Nederland, en relatief laag in landen als Griekenland, Slowakije, en Portugal. Die oorzaak ligt niet bij democratische input of economische output maar bij de kwaliteit van de overheid, om precies te zijn de onpartijdigheid van ambtenaren.

Lang leve onze ambtenarij!

De kurk, het getij, en de golven

Over de oorzaken van vertrouwen in de politiek is inmiddels heel veel bekend, en dan vooral over de wijze waarop dat vertrouwen de politiek weerspiegelt. We kunnen onderscheid maken tussen structurele verklaringen (de kurk waar het vertrouwen op drijft), conjuncturele verklaringen (het getij dat het vertrouwen tijdelijk opstuwt), en korte-termijn verklaringen (de golven waarop het vertrouwen dobbert).

De golven waarop het vertrouwen dobbert zijn de veelal tijdelijke fluctuaties die het gevolg zijn van schandaaltjes (als de Teevendeal) en incidenten (als 9/11, de 100-dagentoer van Balkenende IV, of de overname van ABN Amro in 2008). Eerder heb ik al beschreven dat schandalen slechts beperkte gevolgen hebben, zo lang ze niet endemisch zijn en het hart van de politiek niet raken. Naast schandalen en incidenten geven parlementsverkiezingen een korte boost aan het vertrouwen in de politiek, doordat burgers weer merken dat zij de touwtjes in handen kunnen nemen.

Het getij wordt allereerst gevormd door economische prestaties. Hoe beter een economie presteert, hoe hoger het vertrouwen in de politiek daardoor wordt. Burgers beoordelen die economie niet in vergelijking tot de prestaties in andere landen, maar primair in vergelijking tot de eigen historische verwachtingen. Naast economische prestaties hebben ook endemische schandalen een langduriger effect. Denk bijvoorbeeld aan de verschillende affaires in België in de jaren negentig, toen het vertrouwen nagenoeg verdwenen was maar na een paar jaar weer herstelde. Of denk aan het Britse bonnetjesschandaal van 2009.

Tot slot zijn er de structurele verklaringen, de kurk waar het vertrouwen op drijft. Voor een klein deel vormt het kiesstelsel zo’n structurele verklaring: het vertrouwen is hoger evenredige kiesstelsels dan in meerderheidsstelsels, omdat ook minderheden worden gerepresenteerd en wantrouwen binnen het systeem een uitlaatklep krijgt. De belangrijkste oorzaak waarom het politiek vertrouwen zo sterk verschilt tussen landen is de mate van corruptie. Dat weten we al enige tijd. Maar wat het nu precies is aan corruptie dat het zo’n sterk, negatief effect geeft, is onduidelijk.

Onderzoekbaar

Sinds kort is het mogelijk om deze vraag direct te tackelen. Dat komt door de beschikbaarheid van twee prachtige databestanden. Enerzijds heeft het Zweedse Quality of Government Instituut data verzameld over de kwaliteit van de overheid, onder meer door experts te vragen naar allerlei aspecten van feitelijke besluitvorming en implementatie ervan. Anderzijds organiseerde de European Social Survey in 2012 een golf waarin burgers niet alleen werden gevraagd naar hun vertrouwen in de politiek, maar ook naar hun democratische waardes. Hierdoor kon ik nagaan wat nu precies de reden is waarom corruptie zo’n negatief effect heeft, en of dit effect ook robuust is.

De onpartijdigheid van de ambtenarij

De uitkomsten van het onderzoek waren hoogst opvallend. Voor het eerst viel het effect van corruptie weg uit het landenvergelijkende onderzoek. De achterliggende reden waarom corruptie oorspronkelijk een effect had bleek te liggen in de onpartijdigheid van de overheid bij de uitvoering van het beleid. Gelijke monniken, gelijke kappen.

De logica achter het effect lijkt bovendien te kloppen. Je zou verwachten dat burgers die onpartijdigheid belangrijk vinden voor de democratie, ook sterker beïnvloed worden door de mate waarin het land feitelijk onpartijdig is. Hoewel ik geen informatie heb over het belang dat burgers hechten aan een onpartijdige bureaucratie, omvat de ESS wel informatie over het gehechte belang aan onpartijdige verkiezingen en onpartijdige rechtspraak (op een schaal van 0 tot 10). Ik gebruik een combinatie van die maten in het volgende figuur.

Het figuur splitst het gemiddelde niveau van vertrouwen in de politiek (verticale as) uit naar de mate waarin de overheid onpartijdig is (horizontale as), voor twee groepen. De licht grijze lijn vertegenwoordigt de groep burgers die weinig waarde hecht aan onpartijdigheid (score 0 tot 6), de zwarte vertegenwoordigt de groep kiezers die er de grootste waarde aan hecht (score 10). Zoals je zou verwachten, hangt het vertrouwen in de politiek van de eerste groep geheel niet af van de onpartijdigheid van de overheid. Voor de tweede groep is het effect juist overduidelijk: van het land met de meest partijdige overheid naar het land met de meest onpartijdige overheid in de ESS stijgt het vertrouwen in de politiek met ruim twee punten. Dat is een dijk van een verschil, zeker in een model waar al rekening wordt gehouden met alternatieve verklaringen.

Laten we onze ambtenaren dus koesteren.

Afbeelding: Overheidsgebouwen door Roel Wijnants (license).