Lange formatie, stabieler kabinet? Economen slaan plank mis

Leidt een langere formatieduur dan toch tot een langer zittend kabinet? Dat is wat twee economen deze week beweren op economenblog MeJudice. Sterker nog, Henriëtte Prast en Harry van Dalen beredeneren (met een voorbehoud): “iedere dag formeren levert statistisch gezien ongeveer 3,8 extra zittingsdagen op”. De conclusie werd kort daarna al opgepikt door Marc Chavannes in zijn politieke nieuwsbrief op De Correspondent.

Nu kwam ik zelf enkele weken daarvoor tot de tegengestelde conclusie: er zou in Nederland juist geen verband zijn tussen de formatieduur en de zittingsperiode van de daaropvolgende regering. Dat valt niet met elkaar te rijmen. Maar dat de conclusies zo van elkaar verschillen is niet vreemd: De economen maken een aantal cruciale fouten door geen rekening te houden met de politieke realiteit.

1. Tussenformaties tellen niet

Het voornaamste probleem in de analyse van Prast en Van Dalen is dat ze alle formaties van alle regeringen sinds 1946 meenemen. Dat klinkt in theorie uitstekend. In de praktijk is dat echter bijzonder problematisch. Waarom dat het geval is, ziet u in het figuur hieronder, gepubliceerd in het blog van Prast en Van Dalen. Het figuur laat de formatieduur zien (horizontale as) en de zittingsduur van het kabinet (verticale as). Elke formatie is een stipje.

Bron: Prast & Van Dalen (2017), MeJudice.nl

Wat hier direct opvalt, is het cluster van stipjes links onderin. Er waren blijkbaar een heleboel formaties die heel snel verliepen door in drie dagen tot drie weken afgerond te zijn. En dat leidde dan schijnbaar ook nog eens tot bijzonder instabiele kabinetten die veelal binnen een half jaar weer weg waren. Als dat klopt, bevestigt het de conclusie van Prast en Van Dalen dat een langere formatie te prijzen valt.

Maar wat waren dan die naoorlogse korte formaties met korte regeringen? Dat waren zonder uitzondering tussenformaties voor rompkabinetten. En dat verandert de interpretatie volledig. Immers, rompkabinetten worden gevormd nadat één of meerdere partijen uit een coalitie is gestapt, nieuwe verkiezingen worden uitgeroepen, en een rompkabinet wordt geformeerd (veelal uit de achterblijvers in de coalitie) om de verantwoordelijkheden waar te nemen. Omdat er geen fundamentele koerswijzigingen moeten worden uitgestippeld, duren formaties voor rompkabinetten nooit lang. En omdat vervroegde verkiezingen worden uitgeroepen, is de regeringsduur van deze caretaker-kabinetten vanzelfsprekend zeer kort.

Denk bijvoorbeeld aan de rompkabinetten Balkenende III (CDA-VVD na het vertrek van D66) of Van Agt III (CDA-D’66 na het vertrek van de PvdA). De formatie van Balkenende III duurde slechts 8 dagen, die van Van Agt III ‘maar liefst’ 17 dagen. Balkenende III werd na 7,5 maanden (inclusief 3 maanden demissionaire status) opgevolgd door Balkenende IV. Van Agt III werd 5 maanden (inclusief 2 maanden demissionaire status) afgelost door Lubbers I.

Rompkabinetten kan je dus vanwege hun politieke status (tussenformatie, vervroegde verkiezingen) niet serieus meenemen in deze analyse. Dat staat nog los van de bevinding dat tussenformaties sowieso korter duren.

Overigens is onduidelijk wat in de economische analyse gebeurd is met tussentijdse lijmpogingen: kabinetten die hun ontslagaanvraag na een nadere formatie weer introkken. Dat gebeurde bijvoorbeeld met Paars II na de Nacht van Wiegel, dat na drie weken toch verder kon gaan. En het gebeurde ook met Drees II na de Huurcrisis. In mijn analyse heb ik de lijmpogingen genegeerd. Ze als aparte formaties met aparte kabinetten modelleren zou problematisch zijn. Als zo’n lijmpoging vroeg in de zittingsperiode plaatsvindt (zoals bij Paars II), verzwakt dit het positieve verband. Als zo’n lijmpoging laat in de zittingsperiode plaatsvindt (zoals bij Drees II), versterkt dit het positieve verband. Hoe dan ook zouden lijmpogingen niet apart gemodelleerd moeten worden, omdat ze immers overduidelijk voortbouwen op de grote hoeveelheid afspraken die in de oorspronkelijke formatie al zijn overeengekomen.

2. Het bijzondere ontslag van kabinet Beel I

Een ander kabinet dat in de analyse niet meenomen kan worden, of waarvan in elk geval de invloed uitgeschakeld moet worden, is kabinet Beel I (1946-1948). Dit na-oorlogse kabinet kende een naar huidige maatstaven snelle formatie van 47 dagen, en kende een zittingsduur van twee jaar. De reden van de ontslagaanvraag is echter bijzonder relevant: er werden verkiezingen georganiseerd vanwege een aanstaande grondwetswijziging. Ook dit zet een maximum aan de mogelijke zittingsduur van het kabinet, hoewel KVP en PvdA tot 1958 samen (en met andere partijen) zouden blijven regeren.

3. Twee outliers: Van Agt I en Den Uyl I

Aan de andere kant van het figuur zien we twee opvallende kabinetten met lange formatieduur en lange zittingsduur: Van Agt I en Den Uyl I. Wanneer twee outliers een bepalende rol spelen in de schatting van het effect, noemen we ze ook wel influential cases. Een verband dat in verregaande mate wordt bepaald door influential cases is op zijn best zwak bewijs. Sociaal-wetenschappers hebben daarom allerlei methoden ontwikkeld om influential cases op te sporen en hun invloed op de analyse te toetsen (zie o.aa hier een artikel dat ik met collega’s schreef).

In plaats van algemene conclusies te trekken op basis van twee influential cases, zou onderzocht moeten worden waarom deze twee casussen zo afwijken van de rest. Dat zou eventueel kunnen leiden tot een duiding van de omstandigheden waaronder deze kabinetten zo lang formeerden en zo stabiel bleven. Maar we kunnen niet spreken van bevestiging van een algemene, onvoorwaardelijke stelling, wanneer deze wordt bepaald door twee influential cases.

4. Correlatie is geen causaliteit

Tot slot kan ik het niet nalaten om te wijzen op de open deur dat enig verband tussen formatieduur en zittingsduur niet zomaar causaal kan worden geïnterpreteerd. Nu lijkt er van een verband geen sprake, wanneer we de politieke context (rompkabinetten, grondwetswijziging) en methodologische problemen (influential cases) serieus nemen. Maar stel dat er wel een verband is, kan je dan werkelijk concluderen dat een langere formatie leidt tot een stabieler kabinet? Dat elke dag formeren een ruim drie dagen langer zittend kabinet oplevert?

Dat is in dit geval tamelijk dubieus. Verkenners, formateurs en onderhandelaars zijn ook niet gek. Hun handelen is mede ingegeven met een blik op de toekomst. Voor een deel zijn de mogelijke effecten van een lange of korte formatie al ingegeven in de formatieperiode. Een lange formatie kan een oprechte poging zijn elkaar te vinden, maar ook een bewapeningsperiode zijn voor een loopgravenoorlog binnen het kabinet, of het gevolg van een eerdere mislukking. Een korte formatie kan komen door een oprechte overeenstemming, maar ook een manier om onder hoge tijdsdruk tot zaken te komen, of voortkomen uit een simpel gebrek aan alternatieven. De formatie zal vast een invloed hebben op de stabiliteit van een kabinet, maar dat zal eerder met motieven en strategieën te maken hebben dan met de duur van de formatie.

Zo lang we dit niet op experimentele basis kunnen controleren (vier jaar lang een parallelle regering) of theoretische handvatten hebben ontworpen om conditionele effecten te isoleren, moeten we erg terughoudend zijn in een al te oorzakelijke interpretatie.

De politieke context doet ertoe

Veel interessanter dan het gemiddelde verband tussen formatieduur en zittingsduur van het kabinet is de enorme spreiding in beide. Er zijn kabinetten met korte formaties en lange zittingsduur (Rutte II), kabinetten met korte formaties en korte zittingsduur (Balkenende I), lange formaties en lange zittingsduur (Van Agt I), en lange formaties met korte zittingsduur (Van Agt II).

Het komt er simpelweg op neer dat de politieke context werkelijk belangrijk is. Een regressiemodel dat het verband tussen formatieduur en kabinetsduur wil begrijpen, doet er goed aan daar rekening mee te houden.

Bron afbeelding: Tweede Kamer der Staten-Generaal