Langere verblijfstermijn voor naturalisatie, betere integratie? Niet echt

De regering stelt voor de verblijfstermijn voor naturalisatie te verlengen van vijf jaar tot zeven jaar. De motivatie voor dit voorstel, dat onlangs door de Tweede Kamer is aangenomen, is echter onduidelijk. De VVD (gesteund door CDA, PVV en SGP) vindt dat immigranten nog onvoldoende geïntegreerd zijn na vijf jaar om Nederlander te mogen worden, terwijl de PvdA gebonden is aan een afspraak hierover in het regeerakkoord. Maar leidt uitstel van naturalisatie wel tot meer integratie?

Vanuit het perspectief van de economische integratie van migranten valt niet te verwachten dat de voorgestelde verlenging van de verblijfstermijn voor naturalisatie een positief effect zal hebben, bijvoorbeeld op de arbeidsdeelname van immigranten.

Onduidelijke motivatie

Volgens de regering (zie de Memorie van Toelichting) heeft elke naturalisatietermijn, ook de huidige termijn van vijf jaar, een “enigszins arbitrair karakter”. De belangrijkste rechtvaardiging is “het gevoelen dat een termijn van zeven jaar meer recht doet aan de gedachte dat een meer substantiële periode van verblijf en toelating vooraf dient te gaan aan de verlening van het Nederlanderschap” (idem). Deze gedachte veronderstelt dat de integratie van immigranten, bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt, een moeizaam proces is en dat een van de belangrijkste factoren ‘tijd’ is. De regering wijst erop dat de kans op betaald werk toeneemt naarmate er, na de vestiging in Nederland, meer tijd verstrijkt. Echter, hieruit volgt natuurlijk niet dat het daarmee ook beter is dat immigranten pas kunnen naturaliseren na een langer verblijf in Nederland. Zoals Kamerlid Voortman (GroenLinks) opmerkte in het Kamerdebat van 8 juni 2016, “als je al zo redeneert, zou je net zo goed kunnen zeggen dat mensen na tien jaar nog meer geïntegreerd zouden zijn.” De Raad van State was terecht kritisch over deze redenatie: “Indien de noodzaak van de verlenging van de termijn van toegang en hoofdverblijf niet dragend kan worden gemotiveerd, adviseert de Afdeling van de verlenging af te zien.”

Nederland in vergelijkend perspectief

Ten eerste, hoe zit het eigenlijk met de huidige regels? Op dit moment kunnen migranten na vijf jaar onafgebroken verblijf in Nederland naturaliseren. Voor een immigrant die drie jaar achtereenvolgens een Nederlandse partner heeft is slechts toelating en hoofdverblijf in Nederland vereist, maar hij of zij dient wel aan de overige voorwaarden te voldoen. Is Nederland met die regeling uitzonderlijk in Europa, zoals door verschillende fracties in het Kamerdebat werd gevraagd aan de minister? Het antwoord van de minister was niet eenduidig, en verwees in eerste instantie naar twintig Europese lidstaten van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit, inclusief landen als Macedonië, Bosnië Herzegovina, Moldavië en Montenegro die niet te maken hebben met een vergelijkbare immigratieproblematiek als Nederland (nationaliteit speelt hier meer een rol in relatie tot vraagstukken rond etnische minderheden en diaspora). In elf van deze twintig landen geldt een termijn van zeven jaar of meer, aldus de regering. Wanneer we echter kijken naar de 28 lidstaten van de Europese Unie (zie Figuur 1 en hier voor details), dan ziet het plaatje er wat anders uit. Ten eerste zien we dat een verblijfstermijn van vijf jaar verreweg de meest voorkomende eis is (in 12 van de 28 lidstaten). Ten tweede zien we dat 14 lidstaten een termijn van minder dan zeven jaar handhaven, en 14 lidstaten een termijn van zeven of meer jaar. Het is dus waar dat binnen de Europese Unie een verblijfseis van zeven jaar of meer niet ongebruikelijk is, maar de meest voorkomende termijn is duidelijk vijf jaar.  Dat is ook de norm die door de UNHCR wordt aanbevolen als maximum verblijfstermijn voor de naturalisatie van vluchtelingen, die een belangrijk deel uitmaken van de immigrantenpopulatie in Nederland.

Overigens kan uit het feit dat nu in Nederland ‘slechts’ vijf jaar wettelijk verblijf vereist is niet worden afgeleid dat daarmee het Nederlanderschap relatief toegankelijk is. Ten eerste zijn er ook andere voorwaarden, waaronder de eis dat iemand behoorlijk Nederlands kan lezen, schrijven, spreken en verstaan. Dit dient te worden aangetoond door een inburgeringsexamen te behalen op A2-niveau. Ook dient afstand gedaan te worden van de voormalige nationaliteit, tenzij iemand onder één van de uitzondering valt, zoals het hebben van een Nederlandse partner (zie hier alle voorwaarden). Daarnaast zijn er aanzienlijke kosten verbonden aan het aanvragen (let wel: dat garandeert nog niet het verkrijgen) van het Nederlanderschap. Voor een enkelvoudig verzoek is dat €840 en voor een gezin van twee ouders en twee kinderen €1320 (zie hier een overzicht). Uit eerder onderzoek met Floris Peters en Hans Schmeets blijkt dat sinds de vereisten voor het Nederlanderschap in 2003 zijn aangescherpt het aantal naturalisaties aanzienlijk is gedaald, met name onder immigranten uit laag ontwikkelde herkomstlanden (zie hier een publicatie in het Nederlands en hier een uitgebreidere Engelstalige versie [paywall]).

Cynische politiek

So what? Zoals in veel debatten over naturalisatie en integratie is dit voorstel niet op feiten gebaseerd, maar op de politieke mening (of, zoals de regering stelt, ‘het gevoelen’) dat het beter is wanneer immigranten pas Nederlander worden na een langere wachttijd. En voor sommigen partijen, met name de PvdA, gaat het helemaal niet over een inhoudelijke afweging maar geldt slechts de afspraak uit het regeerakkoord, aldus Kamerlid Marcouch in dit debat: “Dit is niet de wet waarmee wij zelf zouden zijn gekomen, maar dit is een afspraak in het regeerakkoord waar onze handtekening onder staat. Afspraak is afspraak en daarom zijn wij voor dit wetsvoorstel.”

Dat is een wel heel cynische invulling van politiek bedrijven.

Twee visies

Uiteindelijk liggen aan het debat over dit voorstel twee tegengestelde visies ten grondslag over de relatie tussen naturalisatie en integratie. In de meer traditionele visie (vertegenwoordigd door VVD, CDA, PVV en SGP) wordt naturalisatie grofweg gezien als een beloning voor integratie. In de woorden van Kamerlid Azmani (VVD): “Mensen die niet of nauwelijks hebben bijgedragen, kunnen toch Nederlander worden. Nieuwkomers kunnen zonder dat zij volwaardig meedoen aan onze samenleving, te gemakkelijk Nederlander worden. Dat is niet wat wij met het verlenen van het Nederlanderschap beogen. Daarom is het goed dat er een voorstel ligt van deze regering om de eisen verder aan te scherpen. Kortom, het Nederlanderschap moet je verdienen. ”

In een alternatieve visie (vertegenwoordigd door D66, GroenLinks, SP, ChristenUnie en, traditioneel, ook de PvdA), wordt naturalisatie juist gezien als een instrument van integratie. Bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt, waar veel immigranten hebben het moeilijk hebben (bijv. door discriminatie, zie hier), wordt naturalisatie vaak gezien als een veelbelovend instrument ter bevordering van de sociaaleconomische integratie van migranten (zie bijv. deze OECD studie en deze studies [paywall] over Duitsland en Denemarken en Zweden). Uit deze studies blijkt dat er een consistent positief effect is van naturalisatie op de arbeidsdeelname en inkomen van immigranten, in ieder geval voor die groepen die de meeste moeilijkheden ondervinden op de arbeidsmarkt. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat naturalisatie immigranten aanmoedigt om te investeren in bijvoorbeeld het leren van de taal, aangezien dit vaak een vereiste is. Daarnaast kan naturalisatie ook discriminatie onder werkgevers verminderen, zoals ook Kamerlid Marcouch (PvdA) opmerkte: “Immers, ik kreeg mijn brieven waarin ik naar specifieke beroepen solliciteerde, terug met een dikke rode cirkel om het woord ‘Marokkaan’ bij het item ‘nationaliteit’.”

Onderzoek

Hoewel er dus veel onderzoek bestaat naar de vraag of naturalisatie de kansen op de arbeidsmarkt vergroot, is er weinig bekend of het daarbij ook uitmaakt hoe snel immigranten Nederlander worden. In een recente publicatie [paywall] met Floris Peters en Hans Schmeets analyseren wij CBS-gegevens over de nationaliteitsstatus van immigranten die wij over een periode van tien jaar volgen na aankomst in Nederland. Wij kijken daarbij naar de netto-arbeidsparticipatie, gedefinieerd als het al dan niet hebben van betaald werk. Dit zijn de werklozen, tegenover werknemers en zelfstandigen. De onderzoeksvraag is of de relatieve arbeidsdeelname van genaturaliseerde immigranten, ten opzichte van diegenen die niet naturaliseren binnen die tien periode van tien jaar, afhangt van het aantal jaar verblijf in Nederland op het moment van naturalisatie. Oftewel: doen de immigranten die later naturaliseren het beter op de arbeidsmarkt, of juist degene die sneller naturaliseren?

Om het mogelijke effect van de verlenging van de verblijfstermijn op de netto-arbeidsparticipatie vast te stellen, maken we gebruik van CBS-gegevens van het migrantencohort dat in de periode 1999–2002 naar Nederland is geïmmigreerd. Voor alle migranten uit dit cohort analyseren wij data uit het bevolkingsregister die gekoppeld zijn met informatie over arbeidsparticipatie gedurende een periode van tien jaar. Het onderzoek betreft migranten die het Nederlanderschap nog niet verkregen hadden alvorens zich in Nederland te vestigen. Dat betreft een totaal van bijna 200 duizend personen (N = 197.245).

De analyses maken gebruik van logistische regressie, vanwege de dichotome afhankelijke variabele (het al dan niet hebben van betaald werk). Om het unieke effect van naturalisatie vast te stellen, controleren wij voor andere kenmerken die het verkrijgen van betaald werk bevorderen, zoals de verblijfsduur en andere kenmerken die relevant zijn voor zowel de arbeidsmarktparticipatie als naturalisatie. Verder voeren we een vertraagde (lag) afhankelijke variabele aan het model toe om te controleren voor ongemeten persoonlijke kenmerken, waaronder opleiding, aangezien registerdata omtrent opleidingsniveau incompleet zijn voor immigranten. Bovendien controleert deze variabele voor ongemeten verschillen tussen individuen die zeer moeilijk te meten zijn, zoals motivatie en gedrevenheid. Vanwege afwijkende arbeidsmarktoriëntaties zijn aparte analyses uitgevoerd voor mannen en vrouwen.

Hoe langer het verblijf, hoe lager de meerwaarde van naturalisatie

Migranten die naturaliseren, hebben over het algemeen een hogere kans op betaald werk dan migranten die niet naturaliseren, ook wanneer gecontroleerd wordt voor relevante persoons- en herkomstkenmerken (Figuur 2). Verder stijgt de kans op betaald werk naarmate migranten langer in Nederland wonen, met name wanneer iemand binnen de observatieperiode van tien jaar naturaliseert. Maar we zien dat zowel onder mannen als vrouwen de kans op betaald werk toeneemt wanneer migranten naturaliseren in het vierde, ten opzichte van de eerste drie jaar. Vervolgens neemt de meerwaarde van naturalisatie op de kans op betaald werk elk jaar iets af. Mannen die in hun zesde verblijfsjaar (dus na vijf jaar in Nederland gewoond te hebben) naturaliseren hebben een 20% hogere kans op het hebben van betaald werk dan mannen die niet naturaliseren. Onder vrouwen is dat zelfs 32%. Vanaf het achtste verblijfsjaar daalt de meerwaarde van naturalisatie tot een 9% (mannen) respectievelijk 8% (vrouwen) hogere kans op betaald werk en is dus aanzienlijk minder relevant voor de arbeidsmarktparticipatie in verhouding tot de referentiegroep (maar nog wel significant).

Merk op dat, wanneer de verblijfstermijn naar zeven jaar verhoogd wordt, dat zou betekenen dat migranten normaliter pas in staat zijn om in hun achtste verblijfsjaar of later te naturaliseren, en dan dus vrijwel geen voordeel ondervinden van naturalisatie op de arbeidsmarkt. Kortom, deze resultaten bieden geen ondersteuning voor het ‘gevoel’ dat naturalisatie na een langere verblijfstermijn beter is voor de integratie van migranten, in ieder geval op de arbeidsmarkt. In plaats daarvan lijkt het tegenovergestelde het geval te zijn.

Conclusie

Het Nederlanderschap zou een bijdrage kunnen leveren aan de integratie van migranten. Het verkrijgen van het Nederlanderschap vereist een zekere mate van investering en voorbereiding, onder andere op het gebied van taalkennis. Onderzoek laat zien dat zich dit uitbetaalt in betere prestaties op de arbeidsmarkt, maar ook dat dit afhankelijk is van de snelheid waarmee een migrant naturaliseert. In algemene zin lijkt naturalisatie een grotere meerwaarde te hebben indien het naturalisatiemoment niet te lang wordt uitgesteld. Oftewel, hoe sneller, hoe beter. Als immigranten zeven jaar of langer in Nederland gewoond hebben (dus vanaf het achtste verblijfsjaar) draagt naturalisatie nog maar marginaal iets bij aan het integratieproces, in ieder geval op de arbeidsmarkt.

Van het wetsvoorstel om de verblijfstermijn voor naturalisatie te verhogen van vijf naar zeven jaar, of zelfs naar tien jaar zoals de VVD onlangs nog voorstelde in een voorschot op de aankomende verkiezingen, valt dus weinig goeds te verwachten. Het is een voorstel waarvoor een overtuigende motivatie ontbreekt. Nu het voorstel door de Tweede Kamer is aangenomen is het te hopen dat de Eerste Kamer, met name de senatoren van de PvdA-fractie, zich niet blind laat leiden door de symbool politiek van het regeerakkoord.