Donderdag 23 April is de vierde Europese top gewijd aan de Covid-19 crisis. Terwijl de Europese Unie worstelt met de vierde existentiële crisis in tien jaar, klinkt de roep om meer Europees leiderschap maar al te bekend. Eurocrisis, vluchtelingencrisis, Brexit en de huidige Covid-19 crisis hebben het institutioneel fundament van de Unie aan het wankelen gebracht. De crises werden steeds groter, terwijl de Europese middelen om deze crises te bestrijden steeds beperkter lijken. Europese bevoegdheden op het terrein van de gezondheidszorg, overheidsfinanciën, migratie en sociaaleconomisch beleid zijn immers beperkt, en vallen deels buiten het communautaire domein van regels en richtlijnen.
Als vanouds zijn daarom alle ogen gericht op de Europese Raad, de vergaderingen van de staats- of regeringsleiders. Crises zijn nu eenmaal ‘Chefsache’. Dit tot chagrijn van die andere zelfverklaarde crisismanager, de Europese Commissie, die middels een stortvloed communiqués en voorstellen probeert het initiatief naar zich toe te trekken. Waar in eerdere crises vooral gekeken werd naar wat Duitsland bereid was om te doen, zijn de schijnwerpers nu gericht op Nederland. Veel belangrijker is echter de vraag: welke opdracht krijgen ‘de loodgieters’ – Commissie, Raad (van Ministers) en Voorzitter van de Europese Raad – precies mee?
Negeer het onvermijdelijke verhaal van ‘te weinig, te laat’
Bij een Europese crisistop horen overspannen verwachtingen. Journalisten en academici, maar vaak ook de leiders zelf, zetten de toon voor nachtelijke marathonvergaderingen waarin vergaande besluiten worden genomen over de toekomst van de EU. Na afloop volgen de ‘te weinig, te laat’ verhalen. Dergelijke verhalen kennen we nog uit de periode 2010-2012, rondom de redding van Griekenland en het overeind houden van de Euro, en uit 2015-2016 over het verwerken van de ongekende instroom van vluchtelingen en migranten via de Balkan route. Ook bij de vorige Covid-top van 26 maart ging het achteraf vooral over wat er niet was besloten: namelijk het mobiliseren van het Europees Stabiliteit Mechanisme en het opzetten van een gezamenlijk schuldeninstrument (‘Corona bonds’).
Let wél op het weinig zichtbare deel: delegeren en mandateren
De interacties en confrontaties tussen de leiders vormen slechts het topje van de ijsberg. Het is zeker van belang om te weten wie wat gezegd heeft en op wat voor toon. Wie was er meer en wie minder nadrukkelijk aanwezig in een debat? Dit dient echter vooral om te bepalen hoe sterk een bepaalde lidstaat ‘er in zit’. De crisistoppen zijn de spil in het nieuwe door de Europese Raad aangedreven systeem van EU besluitvorming. Maar het is niet de plek waar de belangrijkste antwoorden of oplossingen voor de crises worden geproduceerd.
In de allereerste fase van de Euro- en vluchtelingencrisis waren het nog de leiders zelf die de lijnen uitzetten, in de vorm van het eerste Griekse leningenpakket, het Europees Financiële Stabiliteit Fonds, het alweer lang vergeten Euro Plus Pact en de EU Turkije deal. Dergelijke door de ‘Chefs’ zelf uit-onderhandelde crisismaatregelen vormen echter de uitzondering, niet de regel.
De belangrijkste bijdrage van de Europese Raad tijdens de Eurozone- en vluchtelingencrisis bestond uit delegeren en mandateren.
De leiders zijn er om de rest van de machinerie aan het werk te zetten. Dit gebeurt door het ‘onderschrijven’ of ‘verwelkomen’ van lopende initiatieven, door huiswerk mee te geven aan de Commissie, de Raad van Minister en aan de eigen voorzitter. De Europese Raad stuurt de machinerie aan: door deadlines te stellen, door op gezette tijden te reflecteren op de voortgang en door in de laatste fase politiek gevoelige knopen door te hakken. Het zijn dit soort weinig zichtbare activiteiten die aan de wieg stonden van de bankenunie.
Wie slaagt erin om de Europese Raad in stelling te brengen?
Maar dit alles is geen eenrichtingsverkeer. De Europese Raad is op haar beurt namelijk sterk afhankelijk van de rest van de machinerie. Die moet er immers voor zorgen dat de Europese Raad in een positie wordt gebracht waarin deze ‘slechts’ het laatste zetje hoeft te geven. Tijdens de vorige drie Covid-toppen (10, 17, 26 maart) was dit duidelijk niet gelukt. De Raad en het Kroatisch voorzitterschap werden overvraagd. De Commissie besloot daarop om haar eigen koers te varen. De voorbereiding, georganiseerd vanuit het kabinet Michel was beperkt en kwam erg laat op gang. Het idee van ‘Corona bonds’ kwam tijdens de top zelf pas op tafel. De leiders konden daarom niet veel anders doen dan de bal terugkaatsen naar de Eurogroep.
Om te bepalen of deze en volgende Europese toppen wel succesvol zullen zijn, let op de volgende vier zaken:
- Worden er concrete taken/opdrachten meegegeven
- Wie wordt gemandateerd om wat te doen?
- Wat zegt de Duitse bondskanselier Merkel, en vooral wat zegt ze niet?
- Wordt er een link gelegd met het Meerjarig Financieel Kader?
In de volgende paragraaf ga ik in op de twee eerste punten, daarna bespreek ik de twee laatste.
Wie mag wat gaan uitwerken, en op wat voor termijn?
In de mediaverslaggeving achteraf zal het weer vooral gaan over de winnaars en verliezers, meer specifiek de mate waarin premier Rutte zich staande heeft weten te houden tegen de oproepen om meer financiële solidariteit, met name vanuit Italië, Spanje en Frankrijk. Waar je als toeschouwer veel meer op moet op letten is welke specifieke taken de Eurogroep, de Commissie en Voorzitter van de Europese Raad krijgen toegewezen?
De dynamiek op Eurogroep niveau, met een Portugese voorzitter (in plaats van Jeroen Dijsselbloem) en een Duitse SPD minister (in plaats van Wolfgang Schäuble) is merkbaar veranderd – en niet in het voordeel financieel behoudende landen zoals Nederland.
De Commissie Von der Leyen presenteert zich vooralsnog minder als de voorvechter van meer Communautaire bevoegdheden, dan de Barosso II en Juncker Commissies dat deden. De huidige Commissie bleek zelfs bereid om een stapje terug te zetten, bijvoorbeeld in het toestaan van staatssteun of in de handhaving van het stabiliteits- en groeipact. Anderzijds is het opvallend dat nota bene de Duitse Bondskanselier Merkel liet aantekenen dat ze open stond voor het verkennen van door de Commissie uitgegeven obligaties In 2010 diende er, op Duits verzoek, nog een aparte organisatie (het EFSF/ESM) te worden opgetuigd om een dergelijke soevereiniteitsoverdracht naar de Commissie te voorkomen.
De voorzitter als rem op de ambities?
In de gezamenlijke verklaring van 26 maart werd, naast de Commissie, ook de voorzitter van de Europese Raad gemandateerd om te werken aan ‘een gecoördineerde exit-strategie en alomvattend herstelplan’. Tijdens de Euro- en vluchtelingencrisis kon de voorzitter van de Europese Raad nog dienen als rem op/tegenwicht voor de ambities van de Commissie en van bepaalde lidstaten. In de huidige crisis lijken de verhoudingen anders te liggen. De plannen voor ‘het redden van het Europese politieke project’ van de Franse president Macron stuiten vooralsnog op weinig weerstand vanuit het Europa-gebouw, en ook niet vanuit Berlijn. Bondskanselier Merkel, die in 2012 nog zei dat ze nooit zou instemmen met Eurobonds, hield zich tijdens de vorige toppen opvallend op de vlakte.
Tenslotte, dat er een link zal komen met (de nog lopende onderhandelingen over) het Meerjarig Financieel Kader is zeer waarschijnlijk. De vraag is in hoeverre het in het Nederlandse belang is om deze twee hoofdpijndossiers met elkaar te vermengen? Een mogelijk pluspunt hierin: een heroriëntatie van het Europese budget, weg van de oude uitgavenposten (landbouw, structuurfondsen) legt in ieder geval de druk bij anderen. Het is dan een keer niet aan Nederland om ‘nee’ te zeggen.
Bron foto: “Incontro Renzi – Rutte, dichiarazioni alla stampa” by Palazzochigi is licensed under CC BY-NC-SA 2.0. No changes were made.
Als we het functioneren van de EU willen verbeteren, moeten we de macht- en beslissingsstructuur veranderen.
Momenteel hebben de regeringsleiders de macht en nemen de beslissingen, met vetorecht, vanuit nationale belangen. De Commisie faciliteert en het EU parlement controleert, beide zonder al te veel macht.
Ook binnen deze drie instituten speelt verdeeldheid een grote rol.
We zien in crisistijd dat deze diepe verdeeldheid over de grondbeginselen, richting en toepassing van regels, de besluitvorming in de weg zit. Juist op cruciale zaken.
Als de EU de benodigde slagvaardigheid, op cruciale strategische- en incidentele zaken, wil ontwikkelen, zal centralisatie van overkoepelende EU zaken de enige weg zijn. De regeringsleiders moeten dan hun EU macht overdragen aan een EU regering en -parlement. Ook als machtsblok naar andere machtsblokken in de wereld.
Landen behouden dan gedefinieerde landen-specifieke mandaten.
Macht overdragen gaat het makkelijkst als het niet anders kan, bijvoorbeeld tijdens een ernstige overkoepelende crisissituatie.
De grote landen en de meest assertieve politici krijgen het dan voor het zeggen.
Dat betekent veel nieuw ongenoegen, bij veel landen.
Om dat alles te vermijden zullen regeringsleiders relatief zwakke oliemannetjes en -vrouwtjes op hoge overkoepelende functies zetten, bijvoorbeeld de EU commissie. Zoals westerse landen ww dat ook doen bij de NAVO.
Als overdracht van macht ook niet tijdens crisis gebeurt zal het nooit gebeuren. En recept tot mislukking in een gevaarlijke wereld.