Lobbyen voor geld ten koste van het klimaat?

Hier volgt een gastbijdrage van Marcel Hanegraaff, postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam

In Lima (Peru) wordt momenteel de klimaatconferentie gehouden. Een bindend akkoord om de uitstoot van CO2 te verminderen staat echter niet bovenaan de agenda. Er wordt vooral gepraat over geld: wie gaat de ontwikkelingslanden compenseren voor de huidige kosten gerelateerd aan klimaatverandering? Daarnaast worden de voorbereidingen getroffen om eind volgend jaar in Parijs eindelijk tot een betekenisvol klimaatakkoord te komen. Als het verleden echter een goede indicatie van de toekomst is, lijkt dit geen uitgemaakte zaak. Sinds het Kyoto akkoord uit 1997, bijna 20 jaar gelden, is er vrijwel geen progressie meer geboekt.

Ondanks dit sombere uitganspunt komen er elk jaar weer tienduizenden mensen af op de conferenties. Naast de onderhandelaars (politici en ambtenaren) en journalisten betreft dit ook vele duizenden lobbyisten van NGOs, bedrijven, koepelorganisaties, vakbonden, enzovoorts (zie hier, paywall). Om een idee te krijgen laat tabel 1 het aantal belangengroepen zien dat aanwezig is geweest op de verschillende conferenties. Het aantal mensen van deze organisaties betreft een veelvoud van deze aantallen, omdat de meeste belangengroepen meerdere vertegenwoordigers sturen. In sommige gevallen betreft dit zelfs meer dan 25 mensen per organisatie.

Aantal belangengroepen per conferentie tussen 1997-2011.

Al deze belangengroepen hebben zeer uiteenlopende belangen en proberen de onderhandelingen in een andere richting te sturen. Dit roept de vraag op welke groepen hier het meest succesvol in zijn en of de aanwezigheid van de lobbyisten een klimaatakkoord dichterbij brengt of eerder verder weg. Om hier inzicht in te krijgen heb ik de afgelopen jaren twee klimaatconferenties bezocht (Durban 2011 en Doha 2012). In totaal heb ik daar rond de 500 betrokkenen geïnterviewd. Wat zijn de belangrijkste bevindingen?

Welke belangengroepen zijn succesvol?

Om te beginnen, voor organisaties uit ontwikkelingslanden lijkt de kans nihil om enige invloed uit te kunnen oefenen op de onderhandelingen. Door het overweldigende aantal mensen dat ieder jaar deelneemt aan de conferentie zijn beleidsmakers bijna niet meer te vinden. Zeker als je niet weet waar je moet zoeken (zie hier). Ter illustratie, vrijwel alle deelnemers van ontwikkelingslanden volgden onderhandelingen in de speciaal opgezette computerzalen zonder ooit met een politicus of ambtenaar te spreken.

Voor lobbyisten uit ontwikkelingslanden is de kans op beleidsbeïnvloeding weliswaar wat groter, maar dat geldt zeker niet voor iedereen. Vooral bedrijven lijken een voorsprong te hebben. Om een voorbeeld te geven, de vertegenwoordigers van het bedrijfsleven zitten vaak in dezelfde hotels als de belangrijkste onderhandelaars. Bovendien beschikken ze over een continue geldstroom waardoor ze op veruit de meeste conferenties prominent aanwezig kunnen zijn. Dit zorgt ervoor dat ze de juiste mensen kennen en over de meeste kennis beschikken (zie hier).

Een klein gedeelte van de NGOs is ook effectief in beleidsbeïnvloeding. Het gaat dan om de grote NGOs die al jaren aanwezig zijn en hierbij goede contacten met overheden hebben opgebouwd over de jaren. Denk hierbij aan Greenpeace, Oxfam, en het Wereld Natuur Fonds. Voor de overgrote meerderheid van de NGOs is de situatie echter anders. Zij nemen vooral deel in de marges van de conferenties. Opvallend hierbij is dat beleidsbeïnvloeding in veel gevallen ook niet de eerste reden is om deel te nemen. In plaats daarvan gebruiken veel NGOs de conferenties om zich te profileren in de markt voor subsidies en donaties. In een recent onderzoek tonen we aan dat de aanwezigheid van NGOs op de conferenties direct gerelateerd is aan de competitie van deze groepen voor donaties en subsidies. Met andere woorden: niet de bezorgdheid om klimaatverandering is de primaire reden om deel te nemen. NGOs nemen in de eerste plaats deel om zichtbaarheid te krijgen naar leden en/of overheden.

Door geldgebrek NGOs bedrijvenlobby sterker dan ooit

Dat NGOs op zoek zijn naar geld is hen overigens niet zozeer kwalijk te nemen. De enorme bezuinigingen wereldwijd op ontwikkelingssamenwerking hebben voor een waar slachtveld gezorgd onder NGOs. We weten uit onderzoek dat NGOs zeer gevoelig zijn voor economische schommelingen. In tijden van economische neergang kunnen zij minder tijd in beleidsbeïnvloeding steken en moeten zij meer aandacht besteden aan het werven van fondsen. Maar niet alleen de verminderde aandacht van NGOs voor lobbyen is een probleem. Ook de kwaliteit van lobbyen leidt onder de financiële problemen. Ten eerste, lobbyen is duur. Het verkrijgen van de juiste informatie, het contacteren van beleidsmakers, de communicatie met de media, het deelnemen aan internationale conferenties, enzovoorts, put de kassen van de NGOs uit. Zeker als je hierbij in ogenschouw neemt dat de klimaatonderhandelingen al meer dan een decennium aanslepen. Minder geld is dus direct terug te vertalen in een gebrek aan invloed. Bovendien leidt een lege portemonnee ook tot een afhankelijke relatie tussen NGOs en overheden. We weten dat NGOs onder deze omstandigheden over het algemeen minder kritisch over het handelen van overheden worden. Pas als zij weer over een stabiel inkomstenpatroon beschikken kunnen zij het zich ‘permitteren’ om meer kritisch te zijn (zie hier, paywall).

Kortom, het chronische geldgebrek van NGOs zorgt er voor dat de relatieve positie van de bedrijvenlobby sterker is dan ooit. Dit roept de vraag op hoe groot de kans is dat er volgend jaar een betekenisvol klimaatakkoord zal worden gesloten in Parijs. Natuurlijk, politici volgen niet altijd direct de belangen van lobbyisten op, maar als ze dit tijdens de klimaattop wel doen lijkt een betekenisvol akkoord uitgesloten. Met andere woorden, ondanks de vele beloftes van regeringsleiders om in Parijs tot een bindend klimaatakkoord te komen, is het zeker nog geen gelopen koers. Integendeel, het wordt nog een spannend jaar.