Lokale formaties tussen bestuurlijke complexiteit en politiek wantrouwen

Gisteren waren er gemeenteraadsverkiezingen. Maar wat gebeurt er daarna met je stem? Als geen van de partijen een meerderheid haalt, dan zal er een coalitie gevormd moeten worden om uw gemeente te besturen. Dat is de black box van de politiek. Je stem verdwijnt erin, maar wat er uitkomt is zeer onvoorspelbaar. Alleen al hoe lang zo’n formatie duurt, is onvoorspelbaar.

In 2014 duurde de formatie gemiddeld 49 dagen. In 2018 was dit 64 dagen. Van 7 weken naar 9 weken. Wat zegt dat over de gemeentepolitiek? Is het lastiger om meerderheden te vinden in gemeenten? Zijn gemeenten lastiger te besturen? Komt dit omdat gemeenten veel op hun bord hebben gekregen of omdat er meer partijen aan tafel zitten? Wat bepaalt nu hoe lang die formaties duren? Samen met Maarten Allers keken wij hiernaar in een studie voor het ministerie van Binnenlandse Zaken.

Informatie uitwisselen

Vanuit politicologisch opzicht zijn onderhandelingen een proces waarbij partijen informatie met elkaar uitwisselen over hun voorkeuren. Als we precies de voorkeuren van alle actoren zouden weten, dan wisten we meteen wat de ideale uitkomst is. Onderhandelen is aftasten. Als dat waar is, geldt: hoe meer onderhandelaars van elkaar weten, des te korter de formaties duren. Een gemeenteraad kan flink is worden opgeschud. Als alle zittende raadsleden zijn vertrokken dan zou een formatie langer moeten duren dan als iedereen blijft zitten. We bekijken dit aan de hand van de personele stabiliteit in de raad. In welke mate zitten voor en na de verkiezingen dezelfde gemeenteraadsleden in de raad?

Vertrouwen scheppen

Maar ook als we onderhandelaars meer zien als mensen en minder als computers, dan speelt waarschijnlijk personele stabiliteit een belangrijke rol: als je iemand kent, is de kans groter dat je die persoon vertrouwt. Hoe groter het vertrouwen, hoe makkelijker het is om afspraken te maken. Je maakt afspraken omdat je verwacht dat er gedurende de rit vraagstukken aankomen waar je het oneens over bent. Je wil er zeker van zijn dat er dan gebeurt wat je wilt, of dat er op z’n minst een compromis uitgevoerd zal worden. Echter, als het onderlinge vertrouwen hoog is, dan hoef je korter te praten: je weet dat de andere partij dan ook rekening zal houden met je voorkeuren. Een deel van formeren is ook team-building, vertrouwen bouwen.

Dat betekent dus ook dat het lastig formeren is als er een grote partij is die geen vertrouwen in de andere partijen heeft. We zien dat lokale partijen en landelijke populistische partijen die deelnemen aan gemeenteraadsverkiezingen vaak anti-elitaire retoriek hanteren in hun programma’s. Ze uiten hiermee hun wantrouwen in de lokale politiek. Het is dus niet onredelijk te verwachten dat naar mate deze partijen groter zijn, de formatie langer duurt. Eerder schreef één van ons over het anti-elitisme in lokale programma’s. We kijken nu naar het gemiddelde van de partijprogramma’s in de gemeenteraad.

Politieke Complexiteit

Een andere factor die formaties ook langer zal laten duren is de complexiteit. Als er drie even grote partijen zijn, zijn er vier meerderheidscolleges mogelijk (A+B, A+C, B+C en A+B+C). Als er 9 even grote partijen zijn, zijn er 511 coalities mogelijk waarvan er 256 een meerderheid hebben. Dan zijn er dus gewoon meer opties te verkennen. We meten dit als de versplintering van de gemeenteraad.

Bestuurlijke Complexiteit

Nu hebben we de formatie primair als een politiek proces benaderd: als een proces waarin politici informatie uitwisselen, vertrouwen opbouwen en opties verkennen. De formatie is afhankelijk van wie er aan tafel zit en niet van wat er op tafel ligt. Dat is alsof twee ouders die onderhandelen over de verdeling van een slagroomtaart er even snel uit zouden komen als twee ouders die onderhandelen welk kind ze uit de trojka gooien om de wolven op afstand te houden. Naast politieke complexiteit is er bestuurlijke complexiteit. Als er meer of ingewikkeldere onderwerpen op tafel liggen is het lastiger onderhandelen dan als het om minder of simpelere onderwerpen thema’s gaat. In een grotere gemeenten zijn er meer burgers en daarmee meer potentiële politieke kwesties dan in kleinere gemeenten.

Wat verklaart de duur van de formaties?

Om de verklarende kracht van de verschillende verklaringen te evalueren gebruiken we een regressie. We duiden in termen van het aantal dagen: de formatie duurde in 2014 gemiddeld 49 dagen en in 2018 gemiddeld 64 dagen. De kortste formatie was twintig dagen en de langste formatie was 113 dagen.

We kijken eerst naar personele samenstelling van de raad. Als we gaan van een raad waarvan de helft van de leden wisselt naar een raad waar van 62% van de leden wisselt, duurt de formatie twee dagen langer. Versplintering heeft een even grote verklarende kracht. Als we van een gemeenteraad gaan met gemiddeld aantal partijen (6) naar een raad met 7,5 partijen, duurt de formatie twee dagen langer. Als we van een gemeente met een gemiddeld inwonertal (met 45.000 inwoners) naar een gemeente gaan met 115.000 inwoners dan duurt de formatie bijna twee-en-een-halve dag langer. Van deze factoren is anti-elitisme de sterkste verklaring. Als we een van een gemeenten met gemiddelde anti-elitaire retoriek (gemiddeld 7 van de 10.000 woorden in de partij programma’s), naar een gemiddeld programma gaan waar 11 van de 10.000 woorden anti-elitair zijn, duurt de formatie meer dan drie dagen langer.

Bestuurlijke complexiteit en politiek wantrouwen

Al met al kunnen we ongeveer een kwart van de formatieduur zo verklaren. Het meest opvallende is dat zelfs als we controleren voor al deze factoren de formatie in 2014 twee weken korter is dan in 2018. Dat verschil kunnen we dus niet verklaren. Mogelijk speelt de grote van de bestuurlijke opgave in 2018 en belangrijke rol. Immers in de vorige periode werden taken op het gebied van het sociaal domein (jeugdzorg, ouderenzorg, werk en inkomen) overgedragen. We zien in elk geval dat gemeentegrootte, dat ook raakt aan deze bestuurlijke complexiteit, een rol speelt. Andere indicatoren die we gebruikten om naar bestuurlijke complexiteit te kijken (begrotingsruimte, grootte van het sociaal domein, samenwerking tussen gemeenten) hadden er echter geen invloed op.

Onderling vertrouwen lijkt een belangrijke factor te zijn. Partijen die met wantrouwen kiezers mobiliseren maken formeren en besturen lastiger. We meten dit nu op het partijenniveau waar, maar op het individuele niveau is dit mogelijk nog belangrijker. Dat zien we ook terug in het effect van de personele stabiliteit van de raad.

Politiek is mensenwerk merken collega’s die veel onderzoek doen naar lokale politiek vaak op. Dat zien we ook hier. Maar dat betekent niet dat we geen grip kunnen krijgen op wat die samenwerking tussen mensen bemoeilijkt of vergemakkelijkt.