Nu we twee jaar een regering hebben gehad die geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer, wil het kabinet een staatscommissie instellen om de rol van de Senaat te heroverwegen. Velen pleiten ervoor de rol van de Eerste Kamer te beperken. De les van de afgelopen twee jaar is echter dat de rol van de Senaat juist versterkt zou moeten worden.
Onbestuurbare situatie?
Op 5 november zat het kabinet Rutte II twee jaar, ondanks het feit dat ze geen meerderheid in de Eerste Kamer had. In april 2013, een half jaar na het aantreden van het huidige kabinet waarschuwde de fractievoorzitter van de grootste regeringspartij, Halbe Zijlstra, voor een ‘onbestuurbare situatie’: de Senaat moest het politieke primaat aan de Tweede Kamer laten en niet dreigen wetgeving tegen te houden op politieke gronden. Hij bracht hiermee een discussie over de rol van de Eerste Kamer op gang. Bij de Algemene Beschouwingen in de Senaat heeft de premier een staatscommissie toegezegd om na te denken over ons tweekamerstelsel.
Het bezwaar van Zijlstra tegen de Eerste Kamer is opvallend: eerder was het bezwaar altijd dat de Eerste Kamer irrelevant zou zijn omdat er sprake zou zijn van een herhaling van zetten door de dubbele behandeling wat leidde tot een vertraging, zoals D66 in haar programma in 1967 omschreef. Op basis van de Wet van Noten weten we dat partijen in de Eerste Kamer niet anders stemmen dan in de Tweede Kamer: de Eerste Kamer is een politiek orgaan, dat bevolkt wordt door politici die op politieke gronden voor dan wel tegen wetgeving stemmen. Het toetsen op grondwettelijkheid en kwaliteit van wetgeving, een rol die vanuit staatsrechtelijk perspectief vaak aan de Eerste Kamer wordt toegedicht is uiteindelijk maar een bescheiden deel van de activiteit de Eerste Kamer: bijvoorbeeld, sinds september 2010 stemde de Eerste Kamer over 1101 wetten en dwong acht maal een novelle af (een herziening van de wet op dergelijke gronden).
Als de regering, zoals tot recent het geval was, een meerderheid in de Eerste Kamer heeft, kan de Senaat haar macht niet laten gelden: dezelfde politieke meerderheden leiden tot dezelfde uitkomsten. Deze dubbele behandeling was voor de VVD eigenlijk nooit een bezwaar. Pas nu de Eerste Kamer een andere politieke meerderheid heeft, en dreigt op politieke gronden tegen wetten te stemmen, wil de VVD haar rol heroverwegen. Waar eerder dus het bezwaar was dat zij een machteloos orgaan was dat alleen maar de behandeling in de Tweede Kamer herhaalde, is het bezwaar nu dat de Senaat Nederland onbestuurbaar maakt.
Nu het kabinet twee jaar zit, kunnen we terugkijken of Nederland inderdaad in een onbestuurbare situatie terecht is gekomen. In de bundel ‘Halverwege?’ doe ik dat met een aantal collega’s. Het tegenovergestelde lijkt eerder het geval. In de afgelopen twee jaar zijn veel grote hervormingen door het parlement geloodst op allerlei vlakken: bijvoorbeeld in de zorg, de sociale zekerheid en de woningmarkt. Over veel hervormingen sloot dit kabinet een akkoord met ChristenUnie, SGP en D66. Zo ontstond er een goede verstandhouding tussen de twee regeringspartijen en deze constructieve drie. Maar buiten de akkoorden om kon het kabinet ook rekenen op de welwillende houding van het CDA. Het kabinet heeft zoveel wetgeving gerealiseerd, dat sommige menen dat het kabinet is uitgeregeerd.
Vergelijk dat eens met de situatie in de Verenigde Staten. Daar was de situatie de afgelopen twee jaar heel vergelijkbaar: de Democratische president Obama had de steun van een Democratische meerderheid in de Senaat maar vond een Republikeins Huis van Afgevaardigden tegenover zich. Hier ontstond een daadwerkelijk onbestuurbare situatie: de wetgevende activiteit van het Congres is tot een absoluut minimum gedaald, omdat wat voor het Republikeinse Huis acceptabel was, onacceptabel was voor de Democratische Senaat.
Consensusdemocratie
Waarom is er in Nederland niet hetzelfde gebeurd als in de Verenigde Staten, terwijl de institutionele uitgangspositie vergelijkbaar was? Het cruciale verschil is dat Nederland een consensusdemocratie is. Wetgeving kan in Nederland altijd rekenen op grote meerderheden. Sinds 1994 stemmen gemiddeld 127 van de 150 Kamerleden voor wetten. Bovendien wordt de inbreng van Kamerleden gewogen op hun expertise en niet alleen hun partijkleur: denk maar aan de waardering die er is voor de inbreng van de SGP-fractie die al bijna 100 jaar in de oppositie zit maar waarvan de Kamerleden worden gewaardeerd als het ‘staatkundig geweten’ van de Kamer.
De akkoorden die we de afgelopen twee jaar hebben gezien, zijn een bijzonder ontwikkeling, maar ze staan in lijn met de traditie van consensusdemocratie: Kamerleden van de coalitie en de oppositie die met het kabinet om tafel gaan om vanuit hun expertise te zoeken naar een brede meerderheid voor beleid. De middenpositie van D66 en de gouvernmentele houding van ChristenUnie en SGP spelen hierbij een bijzondere rol.
We hebben in Nederland dus een politieke cultuur waarbij we iedereen aan tafel willen krijgen, brede steun zoeken voor beleid en de argumenten van de minderheid meewegen. Bovendien hebben we politieke partijen in het politieke midden die geneigd zijn om samenwerking te verkiezen boven conflict. Maar we hebben ook de politieke instituties die een stem geven aan de minderheid en partijen dwingen tot samenwerking.
In de Verenigde Staten zijn er vergelijkbare instituties, maar zijn gematigde politici vanuit het midden – ook wel ‘Democrats in Name Only’ en ‘Republicans in Name Only‘ ofwel ‘dino’s’ en ‘rino’s’ genoemd – in de afgelopen vijfentwintig jaar praktisch uitgestorven. Deze dino’s en rino’s waren nodig als oliemannetjes: ze zorgden ervoor dat als er in het Huis en de Senaat verschillende meerderheden waren, compromissen gerealiseerd konden worden. De ideologische tegenstelling tussen de twee partijen is sterk gegroeid. Het politieke midden is verdwenen. De gematigde senatoren en vertegenwoordigers zijn vervangen door ideologische scherpslijpers.
Een politieke cultuur die samenwerking waardeert en politieke partijen die tot samenwerking bereid zijn, blijken een cruciaal verschil te maken als de grondwet een vetomacht geeft aan beide Kamers van het parlement. Maar zo’n politieke cultuur is niet alleen een groot goed om een land bestuurbaar te houden. Het heeft ook andere voordelen. Omdat er voor beleid een brede meerderheid nodig is, worden scherpe randjes ervan afgeschaafd en wordt het beleid op inhoudelijke argumenten gewogen en herwogen. Precies wat we de afgelopen twee jaar in Nederland hebben gezien. Dat leidt dus niet tot de onbestuurbaarheid waar Zijlstra voor waarschuwde maar tot bredere steun voor beleid.
Is er in Nederland in de afgelopen twee jaar nu de onbestuurbare situatie ontstaan, waar Halbe Zijlstra voor waarschuwde? Het tegengestelde lijkt eerder het geval: dankzij de Nederlandse traditie van consensus zijn er grote hervormingen met brede meerderheden door de Eerste en de Tweede Kamer tot stand gekomen.
Als we vanuit dit perspectief naar de opdracht van komende staatscommissie kijken, dan zou niet de neiging moeten zijn, zoals die bij veel partijen aanwezig is om de macht van de Eerste Kamer te beperken: zo zijn er voorstellen om de Senaat in plaats van een vetorecht maar terugzendrecht te geven. Als de Eerste Kamer haar veto verliest, verliest zij ook haar vermogen om ervoor te zorgen dat beleid een bredere meerderheid nodig heeft en daarmee haar waardevolle rol in de Nederlandse consensusdemocratie.
Versterk de Senaat
Sterker nog, de staatscommissie zou moeten nagaan hoe de rol van de Senaat versterkt zou kunnen worden. We moeten er niet voor terugschrikken dat er in de Eerste Kamer een andere politieke meerderheid is dan in de Tweede Kamer, maar er juist voor zorgen dat dit vaker gebeurt. Je zou dit op twee manieren kunnen doen:
- Door iedere twee jaar een deel van de Eerste Kamer te laten verkiezen. Dat zorgt ervoor dat de electorale volatiliteit die we de laatste jaren hebben gezien, afgevlakt wordt.
Je zou ook kunnen overwegen om de Senaat met een ander kiesstelsel te laten verkiezen dan de Tweede Kamer. Dat vereist wel dat de Eerste Kamer direct verkozen wordt. Een directe verkiezing draagt ook bij aan de legitimiteit van de Eerste Kamer in deze rol. Waar het gaat om een ander kiesstelsel, zou bijvoorbeeld een districtenstelsel een mogelijkheid zijn. Je zou kunnen denken aan een stelsel met vrij grote districten met meerdere zetels of een Mixed Member Proportional systeem waarbij proportionaliteit en regionale vertegenwoordiging hand in hand gaan. Qua aard zou een districtenstelsel beter passen bij de huidige Tweede Kamer dan de Eerste Kamer. Maar wat voor dit voorstel het belangrijkste is, is dat de Eerste en Tweede Kamer met een ander stelsel verkozen worden, zodat er vaker andere meerderheden zijn.
Een ingekorte versie van dit artikel verscheen gisteren in de Volkskant.
Als ik het goed begrijp, is het nut van de Eerste Kamer dat er meer dan alleen een gewone Tweede Kamermeerderheid nodig is om beleid te maken wat zorgt voor breder draagvlak. Dit kan toch ook bereikt worden door de Eerste Kamer af te schaffen en in de Tweede Kamer met gekwalificeerde meerderheden te beslissen? Het behoud van het tweekamerstelsel lijkt me hiervoor namelijk een omslachtige manier.
Een vraagje Simon: bedoel je met districtenstelsel een proportioneel stelsel met (ook in de praktijk) meer dan 1 kiesdistrict (zoals bv. Belgie), of een meerderheidsstelsel met iets a la een block-vote (zoals op sommige plekken in the UK)? Het eerste zou wellicht vrij beperkte verschillen opleveren met het huidige systeem; het tweede betekent grote verschillen met Tweede Kamer, maar grote partijen en regionaal geconcentreerde zijn duidelijk oververtegenwoordigd. Maakt zeer veel uit voor het resultaat.
Verder, gegeven de volatiliteit in het Nederlandse stelsel: zijn niet-samenvallende verkiezingen al niet genoeg om het effect te hebben dat Eerste en Tweede Kamer verschillend zijn?
Wie er – zoals Simon Otjes kennelijk doet – vanuit gaat dat (alleen) ,,resultaat telt”, kan zich verheugen over de grote hervormingen, die door Tweede en Eerste Kamer zijn geloodst. Maar dat is dan meestal wel gebeurd door allerlei, in strikt vertrouwelijk overleg geboren en vaak op nauwelijks uit te leggen uitruil van tegendelen gebaseerde, deelakkoorden met partijen van de ,,constructieve oppositie”; alleen de naam al, trouwens… Fraai oogt het beslist niet, uit democratisch oogpunt. En dat de Eerste Kamer zich in het algemeen klakkeloos aan die akkoorden heeft geconformeerd, pleit juist voor en niet tegen haar disfunctioneren als ,,chambre de reflexion”. En verder valt het Nederlandse politieke stelsel niet of nauwelijks te vergelijken met het Amerikaanse. Daar mag het ,,midden” in de polarisatie van de afgelopen jaren zijn verdwenen, in Nederland is het – usual suspects als SP, PVV en PvdD wellicht uitgezonderd – uitgegroeid tot een niet te verwrikken meerderheid, waarin liberaal, sociaal-liberaal, sociaal- en christen-democratie links plus protestants rechts zich moeiteloos hebben opgelost, als we ons niet blindstaren op een handvol, ritueel beleden, geschilpunten. Dat lijkt me minstens zo bedreigend voor ons staatkundig bestel als het functioneren van de Eerste Kamer.
Correctie: ..sociaal- en christendemocratie plus protestants rechts (het woord ,,links” achter sociaal- en christendemocratie vervalt).
Ik begrijp niet wat er ondemocratisch aan is als een aantal middenpartijen het eens zijn. Vindt Bob Lagaaij misschien dat iedere beslissing waar hij het niet mee eens is per definitie ondemocratisch is?
Hoe zijn dat voorstellen voor versterking? Lijken mij alleen voorstellen tot verandering van de samenstelling. Ik had echt verwacht iets te zullen lezen over recht van amendement (terugstuurrecht) om de de wetgevende rol te versterken.