Het kabinet Schoof is een experiment: een ‘programkabinet’ met als doel om een lossere relatie tussen de coalitiepartijen en het kabinet te forceren. Of dit kabinet in dat doel slaagt, is een open vraag. Maar “Den Haag” is niet de enige plek waar men experimenteert met nieuwe vormen op zoek naar een nieuwe balans tussen coalitie en oppositie.
Op lokaal niveau werken sommige gemeenten met een raadsakkoord. In 2022 kozen enkele tientallen gemeentes voor een raadsakkoord, waarbij men in de meeste gevallen beoogd om niet een strikte scheiding tussen coalitie en oppositie te creëren. Bij het werken met een raadsakkoord maken (bijna) alle partijen afspraken over de hoofdlijnen van het te voeren beleid, de bestuurscultuur en/of het besluitvormingsproces. Dit moet leiden tot het doorbreken van de rigide coalitie-oppositiestructuur in de raad, minder politieke tegenstellingen en meer wisselende meerderheden. Critici vrezen juist dat raadsakkoorden de politiek uit de raad halen (depolitisering) of dat raadsakkoorden juist niet tot verandering leiden.
Maken raadsakkoorden hun beloftes waar? Er zijn verschillende manieren waarop dit bekeken kan worden. In dit onderzoek kijken we specifiek naar het effect van raadsakkoorden op het stemgedrag van fracties. Dat doen we aan de hand van stemmingen in zeven Nederlandse gemeenteraden die tot 2018 een traditioneel coalitieakkoord hadden én na de verkiezingen overstapten op een raadsakkoord. We keken naar alle stemmingen die in deze gemeentes in de periode 2014-2022 plaatsvonden.
Wat we al weten
Gemeenten kiezen vaak voor raadsakkoorden om de starre verhoudingen tussen oppositie en coalitie te doorbreken. In casusonderzoek dat door één van ons is verricht blijkt dit een belangrijke motivatie. Door de smalle meerderheidscoalities is er vaak weinig ruimte voor echt debat: coalitiepartijen houden zich strak aan het akkoord, terwijl oppositiepartijen geen invloed kunnen uitoefenen. Zij worden vaak geconfronteerd met afspraken die de coalitie al voor het begin van de raadsvergadering hebben gemaakt. Hierdoor ontstaat een politiek van tegenstellingen, met negatieve kritiek vanuit de oppositie en versterkte geslotenheid bij de coalitie. Dit leidt tot twee kampen die elkaar versterken. Gemeenten willen met raadsakkoorden deze vicieuze cirkel doorbreken en werken aan een open politieke cultuur waardoor constructievere verhoudingen ontstaat.
De ervaringen zijn veelal positief, zo blijkt uit eerder onderzoek: De akkoorden die gesloten worden in gemeentes met een raadsakkoord zijn inhoudelijk en oplossingsgerecht en colleges blijken bestendiger (ten opzichte van de periode voor een raadsakkoord). Betrokkenen ervaren dat meerderheidsvorming op een goede manier plaatsvindt, dat onderlinge verhoudingen beter zijn, dat de coalitiedynamiek doorbroken wordt en dat er meer verbinding is met de lokale gemeenschap.
Tegelijkertijd is het werken met een raadsakkoord niet per definitie een garantie voor succes. Dit ‘nieuwe’ werken blijkt voor gemeenten nog onontgonnen terrein. Betrokkenen merken dat het niet vanzelf gaat; er is veel nodig om een nieuwe manier van samenwerken te realiseren. Er moeten nieuwe afspraken worden gemaakt, taken worden anders ingevuld en de vertrouwde werkwijzen moet soms worden losgelaten. Wat in het kader van een coalitieakkoord logisch of passend was, kan binnen een raadsakkoord juist averechts uitpakken.
Meer dualistische verhoudingen
Voor dit onderzoek analyseren we op twee manieren de verhoudingen tussen coalitie en oppositie. Eerst kijken we naar de mate dat stemmingen precies de regerings- en oppositiefracties verdelen of juist de regerings- en oppositiefracties allebei breken. Deze maat wordt ook wel Louwerse’s Phi genoemd. De waarde hiervan is één als alle regeringsfracties hetzelfde stemmen en alle oppositiefracties het tegenovergestelde en nul als regerings- en oppositiefracties gelijk verdeeld zijn over de voor- en tegenstanders. Unanieme stemmingen worden ook als nul geclassificeerd. Bij stemmingen waar een deel van de oppositie met de coalitie meestemt of vice versa krijgen een score tussen de nul en één. We kijken naar de gemiddelde Louwerse’s Phi score in de periode vóór en na de invoering van een raadsakkoord.
Tijdens veel raadsakkoorden bestaat er formeel geen onderscheid tussen coalitie- en oppositiefracties.[1] Maar ook tijdens een raadsakkoord zijn er partijen met partijleden die wethouder zijn en partijen die dit niet hebben. Zelfs als wethouders op persoonlijke titel geworven worden hebben zij bijna altijd een partijpolitieke achtergrond. In onze analyse behandelen we partijen met een wethouder als coalitiefractie en partijen zonder wethouder als oppositiefractie.
Met 95% onzekerheidsinterval.
De Louwerse’s Phi kan in principe gaan van nul (er is geen onderscheid tussen coalitie en oppositie zichtbaar) tot één. Iedere stemming scheidt coalitie en oppositie. In de Tweede Kamer lag deze maat tijdens de kabinetten Rutte II t/m IV ongeveer tussen de 0.25 en 0.4. Dat betekent dat de tegenstelling tussen coalitie en oppositie vaker niet zichtbaar is dan wel.
In de periode zonder raadsakkoord is Louwerse’s Phi gemiddeld 0.21 in de zeven gemeentes. Dat betekent dat stemmingen in deze gemeentes vaker niet dan wel langs de coalitie-oppositiescheidslijn lopen. Deze score is lager dan in de Tweede Kamer, wat aangeeft dat op het lokale niveau de tegenstelling tussen coalitie en oppositie minder prominent is dan op het landelijk niveau. In de periode na het sluiten van een raadsakkoord daalde deze score met 0.07. Dit effect is significant. Dat wijst erop dat raadsakkoorden inderdaad de coalitie-oppositiestructuur verminderen.
Coalitiefracties stemmen anders; oppositiefracties niet
Om nauwkeuriger te analyseren wat het effect van raadsakkoorden op het stemgedrag van raadsfracties is, gebruiken we een methode die door Harmen van der Veer is ontwikkeld voor het bestuderen van stemmingen in het Europees Parlement. We berekenen voor iedere combinatie van fracties in een gemeenteraad hoe vaak zij hetzelfde stemmen. Vervolgens schatten we met een multilevel regressieanalyse wat het effect van variabelen als coalitie- en oppositiestatus en de links-rechtspositie is op de mate dat partijen hetzelfde stemmen.
Met 95% onzekerheidsinterval.
In de periodes zonder raadsakkoord stemmen coalitiefracties gemiddeld tijdens 90% van de stemmingen hetzelfde. In de periodes na het sluiten van een raadsakkoord, daalt dit tot 87%. Voor oppositiepartijen zien we dit effect niet: Zowel in de periodes zonder als met een raadsakkoord stemmen oppositiepartijen bij gemiddeld 82% van de stemmingen hetzelfde. Hieruit kunnen we opmaken dat na een raadsakkoord het stemgedrag van coalitiefracties verandert – zij stemmen minder vaak als één blok – maar het stemgedrag van oppositiefracties blijft ongewijzigd.
Met 95% onzekersheidsinterval. Zwarte lijn = Geen raadsakkoord, grijze lijn = Wel raadsakkoord.
We hebben ook naar de rol van ideologie gekeken in het structureren van stemgedrag: Ideologie meten we aan de hand van een links-rechtsas. Partijen met dezelfde positie op de links-rechtsas stemmen gemiddeld bij 81% van de stemmingen hetzelfde. Na het sluiten van een raadsakkoord is dat 82%. Dat effect is niet statistisch significant. Raadsakkoord leidden dus niet tot inhoudelijke depolitisering zoals soms wordt gevreesd. Althans: Niet meer dan onder ‘normale’ omstandigheden.
Lessen
Onze studie laat zien dat een strikte scheiding tussen coalitie en oppositie tot op zekere hoogte een keuze is. Als partijen met elkaar afspreken in een raadsakkoord dat zij de coalitie-oppositietegenstelling willen verminderen en meer met wisselende meerderheden willen werken werpt dat daadwerkelijk zijn vruchten af. Ons onderzoek laat zien dat coalitiefracties minder vaak als één blok optreden als er een raadsakkoord is. Dit strookt met de conclusie uit een eerdere evaluatie de sleutel voor meer ‘raadsbreed werken’ moet worden gezocht in hoe de coalitie met elkaar samenwerkt. Meer nog dan over oppositiepartijen die moeten worden overgehaald vaker met de coalitiepartijen mee te stemmen, gaat het over coalitiepartijen die elkaar moeten (blijven) gunnen vaker met de oppositie mee te stemmen.
Tegelijkertijd moet dit effect ook niet overschat worden: de scheidslijn tussen coalitie en oppositie verdwijnt niet opeens, althans dat blijkt niet uit onderzoek op basis van de stemmingen. Collegedragende partijen stemmen nog altijd aanzienlijk vaker hetzelfde dan andere partijcombinaties.
Op basis van dit onderzoek, vinden we daarentegen geen bewijs dat er sprake is van depolitisering. Het effect van de links-rechtspositie op stemgedrag neemt niet toe, maar ook niet af.
Op het landelijke niveau is de tegensteling tussen coalitie en oppositie scherper. Onze studie laat zien dat een andere manier van werken in een programkabinet potentieel deze tegenstelling minder sterk kan maken. Het kabinet Schoof werkt niet met een raadsbreed akkoord en heeft een uitgesproken politiek profiel. Onze resultaten zijn dus niet één-op-één op deze situatie van toepassing. Maar met de instrumenten die wij hier hebben gepresenteerd kan uit toekomstig onderzoek wellicht ook blijken of dit kabinet heeft geleid tot een minder scherpe tegenstelling tussen coalitie en oppositie.
[1] Dit is niet altijd het geval. In sommige gemeentes bestaat er naast een raadsakkoord tussen (bijna) alle partijen, ook een ‘traditioneel’ coalitieakkoord tussen een kleiner aantal partijen.