“Minderheidskabinetten zullen waarschijnlijk de parlementaire controle niet vergroten”

Als het aan Pieter Omtzigt, leider van NSC, ligt, kan Nederland na de komende verkiezingen keen minderheidsregering. Hij heeft herhaaldelijk verklaard dat hij voorstander is van minderheidsregeringen. Hij betoogt dat “een minderheidsregering een mogelijkheid zou kunnen zijn om een andere politieke cultuur vorm te geven“. Onder een minderheidsregering zou er “eindelijk eens een discussie in het parlement zijn zonder dat alles van tevoren is dichtgetimmerd in de coalitie.”

Dit is een goede reden om hierover met Maria Thürk te praten, postdoctoraal onderzoeker en docent aan de Universiteit van Basel, en één van de toonaangevende experts op het gebied van minderheidsregeringen in Europa.

Simon Otjes: Het beeld van minderheidsregeringen is behoorlijk veranderd. Ze werden vroeger gezien als zeer instabiel, maar nu worden ze beschouwd als een manier om een grotere afstand tussen parlement en kabinet te scheppen. Hoe kunnen we deze verschuiving begrijpen?

Maria Thürk: Inderdaad, in de jaren 1970 werden minderheidskabinetten gezien als instabiele, ineffectieve regeringen die voornamelijk als een fenomeen van crisis werden beschouwd. Dit veranderde met het werk van Kaare Strøm, die aantoonde dat in parlementen met sterke commissies minderheidsregeringen vaker ontstaan. Een grote partij van centrum-rechts of centrum-links kan de regering vormen. De wetgeving van die regering kan dan gesteund worden door de partijen rechts of links van hen. Minderheidskabinetten zijn flexibel in met wie ze samenwerken. Ze kunnen hun eigen beleid met wisselende coalities door het parlement krijgen. Dat betekent dat het kabinetsbeleid dichter bij hun eigen programma kunnen brengen dan wanneer ze in een meerderheidscoalitie zouden zitten.

Dit type bestuur kan effectief werken omdat beslissingen over verschillende onderwerpen via verschillende partners een meerderheid kunnen krijgen. Zo kan een patstelling voorkomen worden. Maar een partij in een minderheidsregering moeten wel zekerheid opgeven. Ze lopen het risico om stemmingen te verliezen in de Kamer. Strøm zag een band met sterke commissies en stelde voor dat het commissiesysteem de plaats is waar het echte werk gebeurt.

SO: Is dat het geval? Is de commissiekamer, de spreekwoordelijke “room where it happens”?

MT: Misschien kan ik dit het beste illustreren met hoe ik van plan was mijn onderzoek uit te voeren en wat ik het uiteindelijk heb gedaan. Ik wilde onderhandelingen over wetsvoorstellen in Denemarken bestuderen, waar veel minderheidsregeringen zijn. Het plan was neutrale experts vragen om de posities van verschillende actoren te beschrijven die aan deze onderhandelingen deelnemen. Deze methode werd ontwikkeld voor de Europese Unie in het project “The European Union Decides”. Ik was van plan om de griffiers van de parlementaire commissies te interviewen. Ze zijn aanwezig zouden zijn bij de onderhandelingen binnen het parlement. Maar al snel kwam ik er achter dat dat niet ging werken. Een griffier zei: “De rol van de commissie bij het wetgevingsproces is formeel. Veel meer dan concreet. Veel van de onderhandelingen over beleid vindt plaats op de ministeries, in plaats van in het parlement.”

SO: Waarom is dat zo?

MT: Regeringen willen geen stemming verliezen in het parlement. Dat betekent in de eerste plaats dat de beleidsplannen niet worden aangenomen. Als partijen policy-seeking zijn, vinden ze dat niet wenselijk. Maar het is ook niet goed als ze als vote-seeking zijn. Een stemming in het parlement verliezen is een PR-nachtmerrie omdat het kabinet waarschijnlijk wordt gezien als zwak en ineffectief. Daarom wil een regering op zijn minst een overeenkomst over de belangrijkste elementen van een wetsvoorstel voordat ze het aan het parlement voorleggen. Dus de volgorde is dat eerst coalitiepartijen het eens worden over de algemene lijnen van het wetsvoorstel. Ze bespreken het dan met oppositiepartijen en pas dan zullen ze het aan het parlement voorstellen.

SO: Wat betekent dat voor de commissiedebatten?

MT: Het parlementaire debat in het Deense parlement is relatief rustig. De ad hoc-coalitie die is gevormd voordat het wetsvoorstel naar het parlement wordt gestuurd, werkt nauw samen en coördineert om hun wetsvoorstel erdoor te krijgen. Het niveau waarop wetgeving in Denemarken kritisch bekeken wordt door de Kamer, is lager dan bijvoorbeeld in Nederland. In een prominent artikel vonden Martin en Vanberg dat in Denemarken ongeveer 20% van de artikelen in een gemiddeld wetsvoorstel werd gewijzigd tijdens het wetgevingsproces. In Nederland was ongeveer 33% van de artikelen.

Het is steeds gebruikelijker voor minderheidskabinetten om samen te werken met één of meer gedoogpartijen die een formele, soms zelfs ondertekende en gepubliceerde, gedoogovereenkomst zijn aangegaan. Dat zien we in veel landen, ook in Denemarken. Over de kwesties in de gedoogovereenkomst zijn deze gedoogsteunpartijen de facto onderdeel van de coalitiemeerderheid. Ze spelen ze een vergelijkbare rol als andere kabinetspartijen en hebben bijvoorbeeld vetorecht.

Toen ik in het Deense parlement was, vertelde een Kamerlid van de Deense Volkspartij [de Deense PVV, SO], die destijds fungeerde als een formele gedoogpartij voor het centrum-rechtse minderheidskabinet, mij dat hij wekelijks vergaderde met Kamerleden van de minderheidscoalitie en de minister, op diens onderwerp, om de aankomende parlementaire agenda te bespreken.

Uiteindelijk interviewde ik ministers en parlementsleden die betrokken waren bij de besloten onderhandelingen, omdat er geen neutrale waarnemers waren. Mijn analyse laat zien dat deze gedoogpartijen net zo succesvol zijn in het bereiken van hun beleidsdoelen in onderhandelingen als coalitiepartijen.

SO: Maar is het idee van een minderheidsregering niet dat deze gedoogovereenkomsten niet alles dekken?

MT: Ja, er zijn vaak gebieden waar de coalitie en de gedoogpartijen het erover eens zijn het oneens te zijn. In dat geval kan de coalitie naar andere partijen zoeken voor steun. Maar dat betekent niet dat de coalitiepartijen wachten tot ze hun wetsvoorstel naar het parlement sturen om te zien wie hen zal steunen. Als de coalitie- en gedoogpartijen het erover eens zijn dat dit een kwestie is waarin ze hun eigen weg zullen gaan, zal het kabinet praten met de andere “echte” oppositiepartijen. Ze proberen voorafgaand aan het indienen van een wetsvoorstel een overeenkomst te sluiten.

SO: Dus, zijn minderheidscoalities goed voor transparantie?

MT: Ik ben sceptisch: onder een minderheidsregering zie ik dat beleidsonderhandelingen niet plaatsvinden in het parlement. Ze vinden eerder buiten het zicht van het publiek plaats, vaak op het ministerie van de betreffende minister. Ik denk dat dit negatieve gevolgen heeft voor de transparantie onder minderheidskabinetten. Het maakt het moeilijk voor burgers om te zien welke partijen verantwoordelijk zijn voor welk beleid. En uiteindelijk maakt het het moeilijk voor burgers om politici ter verantwoording te roepen voor wat ze hebben gedaan.

SO: Zijn er manieren om de transparantie te verbeteren?

MT: Ik denk dat Deense minderheidskabinetten als rolmodel voor Nederland zouden kunnen dienen. Er zijn ook veel partijen in het Deense parlement. Ze hebben een traditie van wetgevingsovereenkomsten voor specifieke beleidshervormingen (zogenaamde ‘forlig‘). Het minderheidskabinet nodigt vaak alle, maar in ieder geval verschillende oppositiepartijen uit om bijvoorbeeld een aanstaande pensioenhervorming te onderhandelen. Ze bespreken het totdat ze een compromis vinden. Onderweg kunnen sommige partijen afvallen, maar vaak streeft de coalitie naar een breed meerderheidsconsensus om wetten aan te nemen. Dan worden deze niet meteen afgeschaft door het volgende kabinet. Hoewel die onderhandelingen informeel plaatsvinden buiten het parlement, schrijven de partijen hun compromis op en maken het openbaar beschikbaar.

Er is een interessant voorbeeld in de overeenkomst voor Deense begrotingen. Ze nemen een tabel op in de begrotingsstukken die laat zien welke partijen een overeenkomst met de regering hebben getekend over welke specifieke onderwerpen en elementen van de begroting. Daar kun je zien dat er wisselende meerderheden waren. Over sommige kwesties kwam het kabinet tot een akkoord met het centrum-rechts, op andere kregen ze de meer radicale partijen aan boord. Maar het is natuurlijk wel zo dat ik deze tabel als wetenschapper gevonden heb terwijl door deze begrotingsdocumenten spitte.Ik denk niet dat veel kiezers dit hebben gezien. Hier moet de media een belangrijke en actieve rol spelen om overeenkomsten gemakkelijk begrijpelijk te maken voor het electoraat.

SO: Het lijkt erop dat de coalitieonderhandelingen relatief moeilijk zullen zijn in Nederland, is een minderheidsregering een alternatief?

MT: Nogmaals, ik denk dat het beeld hier niet eenduidig is. We zien meer samenwerking en minder vijandigheid onder een minderheidsregering dan onder een meerderheidsregering. De basisvoorwaarde voor een minderheidskabinet om te functioneren, is echter dat de meerderheid van parlementaire partijen bereid is op te treden als “constructieve oppositie”. Dat betekent dat ze bereid zijn om oprecht te onderhandelen met het minderheidskabinet over beleid. We kunnen dan waarnemen dat langetermijnoplossingen voor beleid te vinden zijn in het politieke centrum. Maar dit is alleen waar als geen extreme partijen formele gedoogovereenkomsten met het kabinet hebben gesloten.

Maar: als er slechts twee of drie partijen zouden zijn die bereid zijn om met het minderheidskabinet samen te werken, zou een meerderheidscoalitie waarschijnlijk een veiligere optie zijn.

Ik denk dat de flexibiliteit van bestuur een groot voordeel is van minderheidskabinetten, maar het is belangrijk om te benadrukken dat minderheidskabinetten geen perfect model van democratie zijn. Het informele onderhandelen vergroot waarschijnlijk niet de kwaliteit van het parlementaire debat of de diepgang van parlementaire controle. Uiteindelijk vind ik dat minderheidsregeringen zeer goed samenwerken met gedoog- en oppositiepartijen om te voorkomen dat ze in het parlement worden verslagen.

SO: Dus dat is niet echt fundamenteel anders dan een coalitieregering?

MT: Er zijn verschillen: je ziet niet echt deze verschuivende meerderheden in coalities. Maar aan de andere kant maakt dat het moeilijk voor burgers om te zien welke partijen verantwoordelijk zijn voor welk beleid. Rudy Andeweg sprak over het vervagen van de oppositie: de barrières tussen coalitie en oppositie zijn meer doorlaatbaar. Dat maakt het ook moeilijker voor burgers om verantwoordelijke partijen ter verantwoording te roepen.