Minderheidsregeringen hebben in Nederland een slechte naam. Ze zouden instabiel zijn, en weinig effectief. Begin april verscheen in de Volkskrant een interview waarin staatsrechtgeleerde Wim Voermans dit punt onderstreepte. Hij omschreef de minderheidsregering als een ‘loopgravenoorlog’ en een ‘flipperkastspel’. De Volkskrant kopte zelfs: ‘gedoemd te mislukken’.
Maar is dat zo?
Verschillende politicologen raden juist aan om de optie serieus op tafel te leggen. Zitten die er dan zo naast? En waarom hebben zowel de Raad voor het Openbaar Bestuur (in 2016) als de Staatscommissie Parlementair Stelsel (in 2018) stellig geadviseerd om de minderheidsregering als een realistisch alternatief te onderzoeken tijdens een kabinetsformatie?
Inhoudelijk pleiten verschillende argumenten voor minderheidsregeringen. Ze stellen zowel coalitie- als oppositiepartijen in staat om zich te profileren, en kunnen meer ruimte bieden aan het dualisme tussen regering en parlement. Zeker in een land waar een grote bereidheid bestaat van oppositiepartijen om met voorstellen van de regering in te stemmen, is het risico te overzien.
Maar die argumenten zeggen natuurlijk weinig over de stabiliteit van de coalitie die de minderheidsregering draagt?
Minderheidsregeringen kunnen even stabiel en effectief zijn als meerderheidskabinetten
Cruciaal is hoe je de steun voor een minderheidsregering formaliseert. Wie de minderheidsregering formeert uit bittere noodzaak, bij gebrek aan enige meerderheidssteun, moet niet gek staan te kijken wanneer dat kabinet sneller valt. Maar wie weloverwogen een minderheidsregering formeert, en daarvoor a priori publieke steun vindt bij relatief vaste gedogers, kan op meer succes rekenen.
Recent verscheen een onderzoek in West European Politics (hier het publieksblog, hier het wetenschappelijke artikel) van Maria Thürk (U Basel) en Svenja Krauss (U Wenen). Hun studie laat zien onder welke voorwaarden een minderheidsregering succesvol is. Daartoe onderzochten zij 471 regeringen in 30 landen sinds 1977. Daarbij maken ze onderscheid tussen klassieke meerderheidsregeringen, minderheidsregeringen zonder publieke afspraken met gedogers, en minderheidsregeringen met publiek gedoogakkoord.
Ze laten zien dat minderheidsregeringen zonder gedoogakkoord inderdaad eerder omvallen dan meerderheidsregeringen. Maar er is geen realistisch verschil in regeringsduur tussen meerderheidsregeringen en minderheidsregeringen met publiek gedoogakkoord. Onderstaand figuur (bron) toont dit effect. Thürk en Krauss omschrijven de constructie als ‘meerderheidsregeringen in vermomming’.
Dat zien we tot op zekere hoogte ook terug in de analyses van Simon Otjes en Tom Louwerse naar het stemgedrag in de Tweede Kamer (oa hier en hier).
Historische vergelijking
Voermans verwijst in zijn interview naar vier kabinetten die in de afgelopen 100 jaar rustten op een minderheidsregering. Het is niet meteen duidelijk of het hier gaat om kabinetten zonder meerderheid in de Tweede Kamer, of dat ook het ontbreken van een meerderheid in de Eerste Kamer volstaat. Een van die vier kabinetten is het hoogst uitzonderlijke en notoire kabinet-Colijn V, dat slechts enkele dagen missionair is geweest, en daarmee afgerond 0% van de zittingstijd heeft volgemaakt. Dit uitzonderingsgeval legt nogal een beslag op de gemiddelde zittingstermijnen van de vier kabinetten die Voermans vervolgens uitrekent.
Maar het is niet evident dat een vergelijking met minderheidsregeringen van meer dan een halve eeuw geleden zinvol zijn. De electorale en politieke omstandigheden zijn immers fors veranderd. De kiezers zijn volatiel geworden, zodat meerderheden vele malen sneller wisselen. Grote partijen bestaan niet meer; in plaats daarvan hebben we veel middelgrote partijen die op korte termijn kunnen pieken of dalen. Ook loopt de samenstelling van de Eerste Kamer steeds vaker uit de pas met die van de Tweede Kamer.
In de laatste 11 jaar heeft Nederland zo’n 8 jaar gefunctioneerd met een de facto minderheidsregering. Veel regeringen konden in het parlement niet rekenen op een meerderheidscoalitie, waardoor het via deelakkoorden naar meerderheden zocht. Vaak had de coalitie een minderheid in de Eerste Kamer (2011-2012, 2012-2017, 2019-2021). Dit omvatte de hele periode Rutte II (2012-2017), het eerste kabinet dat de rit uitzat sinds Paars I (1994-1998), en waarover al na een paar jaar werd geschreven dat het was uitgeregeerd omdat het alle plannen had verwezenlijkt.
En nu?
De formatie kijkt weer voorzichtig vooruit. Een minderheidsregering kan als reële optie op tafel liggen. De minderheidsoptie hoeft immers niet instabiel te zijn, en is zeker niet gedoemd te falen. De stabiliteit van zo’n minderheidsregering hangt af van de formalisering van afspraken met gedoogpartners. Maar als zo’n regering wordt gevormd als laatste uitweg uit een politiek precaire positie, en zonder vastgelegde steun van gedoogpartners, biedt dat weinig hoop.
Afbeelding: Bron (rechtenvrij gebruik)
Colijn V was een bedrijfsongeval. Bij zijn aantreden wist Colijn al dat hij onvoldoende steun in Kamer zou krijgen, omdat deze niet instemde met de gang van zaken rond de kabinetsformatie. De oorzaak hiervan lag in de grote speelruimte die de adviseurs van de Kroon in die dagen nog hadden. Het was een dood op bestelling.
Colijn V kan dus niet eens dienst doen als voorbeeld van een minderheidsregering zonder gedoogakkoord, maar vormt een geheel zelfstandige categorie: Tegen de wens van de Kamermeerderheid tot stand gekomen minderheidsregering.
De analyse van het verleden is één invalshoek.
De andere is de analyse van het heden.
De volgende trends zijn in NL zichtbaar:
1. men wenst een andere bestuurscultuur, waarin meer ruimte is voor dualisme, transparantie en meer autonomie van volksvertegenwoordigers en minder kadaver partijdiscipline
2. er is behoefte aan een breed draagvlak voor oplossingen van belangrijke politieke thema’s
3. vanuit een kerncoalitie van de grote centrumpartijen, aangevuld met 1 of 2 linkse partijen die bereid zijn tot meeregeren, is een ruime meerderheidsregering mogelijk
4. VVD, CDA en D66 zien zowel het nut van een brede coalitie als ook het verleggen van focus naar invulling van een politiek met een sterk maatschappelijk karakter.
5. Men wil minder invloed van belangrijke lobby clubs.
6. Voor de gewenste continuïteit wegens diverse crises, ziet men een minderheidsregering als een risico.
Een minderheidsregering kan, maar zou strategisch onjuist zijn in de huidige politieke situatie in NL
Behalve als men eigenlijk geen nieuwe politieke cultuur en -richting wil.